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　　央地博弈

　　1988年,憲法修正案第二條獲全國人大通過,規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這之后,地方政府與中央政府圍繞土地使用收益展開了博弈。

　　1989年,財政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實施辦法》,規(guī)定城市土地出讓收益的20%留給地方政府,用作城市建設(shè)和土地開發(fā)費用,其余80%按四六分成,中央政府占40%,地方政府占60%。

　　“中央政府共可獲得出讓收入的32%,地方政府共可獲得出讓收入的68%。然而地方政府對此持消極態(tài)度,期望所有的出讓收益都留歸地方。”國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國城市化進程與政策”課題組提供給本刊的一份研究報告中寫道。

　　中央政府不久作出“巨大讓步”。財政部規(guī)定,將中央財政從土地使用權(quán)出讓中分得的部分,對不同城市按85%～99%的比例返還給城市政府,返還期為兩年。

　　“盡管如此,地方政府仍采用各種對策以減少中央財政的分成。”前述研究報告稱,“主要策略有:一是繼續(xù)強化實物地租形式,即降低土地出讓金標(biāo)準,代之以要求開發(fā)商出資進行基礎(chǔ)設(shè)施等的配套建設(shè),以盡量使'肥水不外流’;二是轉(zhuǎn)換概念,化整為零,將土地出讓收益分成多個部分,其中用于和中央分成的部分作為土地使用權(quán)出讓金,其余部分則為土地開發(fā)費和各種配套費;三是設(shè)法使土地出讓收入隱形化,如瞞報和少報等;四是'優(yōu)惠’地價引資,以損失土地收益的代價獲取政績;五是隨意下放土地審批權(quán),激勵下級政府層層截留土地收益。”

　　1994年,中央政府實行分稅制改革,大幅度提高中央財政收入占全國財政收入的比重。與此同時,將城市土地收益全部列入地方財政收入。

　　在財權(quán)層層向上集中,事權(quán)層層向下轉(zhuǎn)移的制度框架內(nèi),地方政府對“土地財政”的欲望日益膨脹。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英在對浙江省一些地區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),地方政府熱衷城市擴張的一個主要原因是:它可以使地方政府財政稅收最大化。發(fā)達地區(qū)政府財政的基本格局是:預(yù)算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng),預(yù)算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關(guān)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。土地的出讓收入及以土地抵押的銀行貸款,成為城市和其他基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。

　　“1998年至今,紹興縣和義烏市分別作了3次城市規(guī)劃修編,將城市規(guī)劃面積分別擴大了30至40平方公里。”2005年,劉守英在向“健康城市化與城市土地利用”研討會提交的一篇論文中稱,“在紹興、金華和義烏,去除難以準確統(tǒng)計的土地收費,土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%,而出讓金凈收入占預(yù)算外收入的60%左右。幾項加總,從土地上產(chǎn)生的收入就占到地方財政收入的一半以上,發(fā)達地區(qū)的地方財政成為名副其實的'土地財政’。”

　　在中國現(xiàn)行土地管理制度下,農(nóng)村集體土地只有被征收為國有土地之后,才能用于非農(nóng)建設(shè)。如規(guī)定經(jīng)營性建設(shè)用地不屬于公共利益事項,政府部門不能為此征收農(nóng)地,“土地財政”就有“斷炊”之虞。

　　拆遷經(jīng)濟

　　《拆遷條例》適用于城市不動產(chǎn)的征收和征用,它使拆遷人獲得強勢地位。

　　《條例》規(guī)定,拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。當(dāng)事人對裁決不服的,可向人民法院起訴;拆遷人依照條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

　　現(xiàn)行《拆遷條例》是2001年國務(wù)院對1991年版《條例》進行修訂后頒布的,這之前的2000年,《立法法》第八條規(guī)定,對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。

　　“國務(wù)院這個(條例)不是法律,國務(wù)院制定的東西只能叫行政法規(guī),法律只能是全國人大或者其常委會制定的。”北京華一律師事務(wù)所合伙人夏霖2009年12月30日在搜狐網(wǎng)“拆遷條例修改研討會”上發(fā)表評論,“2001年剛剛出臺《立法法》,剛剛宣布征收非國有財產(chǎn)用法律來設(shè)定,2001年馬上又出臺一個《拆遷條例》,是直接違法的。”

　　2002年1月20日,北京宣武區(qū)宣武門外大街被數(shù)百人圍堵,他們是新版《拆遷條例》試水后波及的第一批北京市民。本刊記者赴現(xiàn)場采訪時,聽到這些被拆遷居民對新條例的不滿:“只補十來萬塊錢,我們能搬到哪里？”

　　新條例抹去了舊條例按戶口因素作為確定安置面積的標(biāo)準、對房屋使用人進行實物安置的內(nèi)容,而是根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積,通過房地產(chǎn)價格評估確定貨幣補償金額。這樣,備受開發(fā)商詬病的被安置人因?qū)Π仓梅课莸攸c等條件不滿,遲遲不搬遷,影響拆遷進度的情況就很難發(fā)生,被拆遷居民拿錢走人,被直接推向市場。

　　許多居民住宅面積小,獲得的補償也少,一旦被拆遷,就不得不負債購房——圍堵宣武門外大街的被拆遷居民多屬這種情況。

　　對此,北京市宣武區(qū)政府的一位負責(zé)人當(dāng)時接受本刊記者采訪時表示:“居民對新政策還有一個逐步理解和接受的過程,居民住房條件的改善也有一個過程,不是靠一次拆遷就能夠完全實現(xiàn)的。”

　　行政強制力與低成本的貨幣補償配合,使推土機開得更加暢快。拆遷致貧、拆遷致死等惡性事件在一些地方被不斷制造出來,同時,拆遷也制造了極為可觀的GDP與“土地財政”。其背后,是社會財富的大規(guī)模轉(zhuǎn)移——由弱者向強者集中。

　　《土地管理法》為《拆遷條例》提供了支持。該法第五十八條規(guī)定了五項可以收回國有土地使用權(quán)的情形,包括“為公共利益需要使用土地的”(第一項)或“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的”(第二項)。這表明,強制性收回國有土地使用權(quán)的行為,可以在非公共利益的“實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建”的活動中發(fā)生。

　　2004年3月由全國人大通過的憲法修正案第二十條和二十二條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”,“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。

　　同年8月,全國人大常委會根據(jù)憲法修正案,對《土地管理法》中有關(guān)土地“征用”的內(nèi)容作了相應(yīng)修改,但不涉及《土地管理法》第五十八條的內(nèi)容。

　　“如果取消了舊城區(qū)改建的這一條,那就什么也做不了了”,一位地方官員向本刊記者舉例說明,“修馬路,把馬路兩邊的地一賣,錢就有了,靠的就是這一條。”