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　?。ò耍┲匾睦鈼l款值得保留

　　現(xiàn)行土地管理法的第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”“除外”是一條非常重要的例外條款，它使不少農(nóng)村集體能夠在自己的土地上進(jìn)行商業(yè)建設(shè)。這是這些年來，農(nóng)村居民能夠部分分享財(cái)富增長(zhǎng)，緩解城鄉(xiāng)過度對(duì)立的重要原因。“修訂草案”悄悄刪除這一條款，就像除掉一個(gè)“隱患”。事實(shí)上，十七屆三中全會(huì)“決定”已提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。

　　（九）給集體土地處置留出空間

　　“修訂草案”在第九十五條中增加了“商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)有建設(shè)用地”，其用意是排除“商品住宅建設(shè)使用集體建設(shè)用地”。這一規(guī)定是對(duì)已大量存在、并蓬勃發(fā)展的農(nóng)村集體在自己土地上進(jìn)行商業(yè)建設(shè)的禁止。

　　這排除了農(nóng)村集體土地改進(jìn)配置的可能，給社會(huì)帶來巨額財(cái)富損失。例如大量城郊的農(nóng)村集體土地，尤其是不適于耕種的河灘和山坡地，適于建設(shè)諸如郊外別墅或度假村，沒有且不可能劃入城市規(guī)劃范圍，一旦建設(shè)商品住宅，不僅給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體帶來出售房地產(chǎn)的直接收益，還會(huì)在當(dāng)?shù)匦纬梢粋€(gè)永久的勞務(wù)和商品市場(chǎng)，有利于持續(xù)提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的收入。

　　這一規(guī)定將所有可能進(jìn)行建設(shè)的農(nóng)村集體土地，全部納入到政府部門掌控的范圍，剝奪了農(nóng)村集體巨大的潛在利益，還可能侵犯農(nóng)村集體的現(xiàn)有利益。這在收入分配方面極不公平。規(guī)定只能在國(guó)有建設(shè)用地上建設(shè)商品住宅，增加了大量的土地征收征用的適用范圍，也增加了政府向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓土地的環(huán)節(jié)，會(huì)增加一些政府官員尋租和腐敗空間。

　　（十）征地定價(jià)權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)要平衡

　　在“修訂草案”的第六十九條中，雖然刪除了原來過低的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，卻增加了“征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府……確定”的規(guī)定。這將土地定價(jià)權(quán)交給了當(dāng)事雙方中的一方。這種“單方定價(jià)”違反了市場(chǎng)基本原則：一致同意。

　　十七屆三中全會(huì)“決定”已提出要建立統(tǒng)一的“土地市場(chǎng)”，由市場(chǎng)來對(duì)土地定價(jià)，這與“修訂草案”中的市、縣政府定價(jià)有天壤之別。

　　如果農(nóng)村集體不同意市、縣政府的定價(jià)，引起爭(zhēng)議，新增的第七十一條提出，“被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征收土地方案中確定的補(bǔ)償方案有爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)”，這讓征地當(dāng)事一方，既有定價(jià)權(quán)，又有當(dāng)對(duì)方不同意時(shí)的爭(zhēng)議裁決權(quán)，將對(duì)方置于無權(quán)討價(jià)還價(jià)的境地。

　　(十一）國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)要有效行使

　　土地管理法及其“修訂草案”只是在原則上說要“維護(hù)土地公有制”，但并沒有保證公有土地尤其是使國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)有效行使，保證國(guó)有土地收益上交國(guó)庫，避免官員利用對(duì)國(guó)有土地的配置權(quán)力尋租腐敗的制度安排。這嚴(yán)重扭曲和背離了國(guó)有土地的公有性質(zhì)。

　　(十二）土地管理部門也應(yīng)被“管”

　　有關(guān)土地的問題，很大程度上是由于土地管理部門的權(quán)力過大所致，土地管理法及其“修訂草案”有著很強(qiáng)的部門立法色彩，賦予了土地管理部門過大的權(quán)力，卻通篇沒有土地管理部門定位的描述，暗含著土地管理部門就是該法的立法和執(zhí)法主體；更不可能有限制和監(jiān)督土地管理部門的條款。這使得該部門實(shí)際上成為土地管理法的“法上”部門。

　　(十三）建立解決土地沖突的司法機(jī)制

　　每年上萬起有關(guān)土地的群體沖突事件之所以發(fā)生，與司法機(jī)制的缺位和無效有關(guān)，而這又和土地管理法本身的缺陷有關(guān)。本來司法制度中包括合同法等民商法律，也包括針對(duì)政府部門違法的行政訴訟法，但這些法律的適用被土地管理法屏蔽掉了。在實(shí)踐中，本應(yīng)向所有公民提供法律服務(wù)的法院卻可以“不受理”土地沖突案件。這一缺陷在“修訂草案”第七十一條“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決”中又得到了加強(qiáng)，即爭(zhēng)議要“由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府裁決。對(duì)征收土地補(bǔ)償方案的裁決為最終裁決”。而只有“對(duì)裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”。更為嚴(yán)重的是，“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施”，這意味著即使被征地者勝訴了，也沒有手段讓相關(guān)政府部門足額補(bǔ)償。

　　(十四）明確定義農(nóng)村集體主體

　　在土地管理法及其“修訂草案”中，雖然多次使用“農(nóng)村集體”這個(gè)詞，但沒有給出明確定義，這導(dǎo)致“農(nóng)村集體”主體認(rèn)定的歧義，如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，“村”或“村民小組”。

　　這種歧義使得被征用土地和進(jìn)行土地交易的“農(nóng)村集體”法定談判代表可能缺少真正的代表性。如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”政府實(shí)際上并非農(nóng)村集體代表，而是一級(jí)有著征地企圖的政府，它們有可能利用模糊的“農(nóng)村集體”主體的認(rèn)定，以“農(nóng)村集體”代表自居，卻違背農(nóng)村集體意志，自我形成一個(gè)損害農(nóng)村集體的征地協(xié)議。

　　結(jié)語：避免產(chǎn)生嚴(yán)重后果

　　現(xiàn)行土地管理法已經(jīng)帶來了嚴(yán)重問題，而“修訂草案”如無真正改進(jìn)，帶來的后果，可能各方都不愿意看到。

　　首先會(huì)大幅降低了土地配置效率，帶來巨大的財(cái)富損失。“修訂草案”極大地增加了政府部門征用農(nóng)村集體土地的范圍，也極大壓縮了農(nóng)村集體在自己土地上進(jìn)行商業(yè)建設(shè)的空間，還將征地定價(jià)權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)放在征地的政府部門手中，不能用市場(chǎng)配置城市和農(nóng)村的土地，從而帶來財(cái)富損失。

　　損失最嚴(yán)重的當(dāng)屬農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人。他們?cè)谟袪?zhēng)議時(shí)處于更為無權(quán)的地位。這也許會(huì)激起更多反抗，帶來更多群體事件，使社會(huì)變得動(dòng)蕩。“修訂草案”似乎有利于土地管理部門和有征地意圖的政府部門，但實(shí)際上對(duì)它們也是有害的。賦予其過大的權(quán)力，又缺少約束，就會(huì)創(chuàng)造出更大的腐敗空間，可能會(huì)使更多官員獲罪入獄，甚至人頭落地。這是對(duì)這些官員真正的損害。起草者要真切理解“約束對(duì)被約束者有好處”，“限制對(duì)被限制者有好處”的深刻道理。