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　　賦予土地管理部門和有征地意圖的政府部門過大的權(quán)力，又缺少約束，就會(huì)創(chuàng)造出更大的腐敗空間，可能會(huì)使更多官員獲罪入獄，甚至人頭落地。

　　國(guó)土資源部3月份提出“土地管理法修訂草案征求意見稿”，修改條款（包括更改、新增和刪除）多達(dá)116條。對(duì)一個(gè)原來(lái)僅有86條的法律來(lái)說，修改率高達(dá)135%，用“脫胎換骨”都難以形容。

　　此后國(guó)土部又提出了第二稿，只做了細(xì)節(jié)上的調(diào)整，基本框架未變。如何修訂土地管理法，茲事體大。土地管理法及第一次修改稿包含了一些有憲法含義的條款，這些原則反映了土地管理法及其修改草案的立法思路。不妨以已公布的第一稿“修改草案”為例，提出以下十四個(gè)值得商榷的具體問題，以供將來(lái)繼續(xù)修法時(shí)參考。

　　（一）“三大改進(jìn)”要有落實(shí)條款

　　“修訂草案”中有一些地方是值得肯定的，如：

　　在第二條中，增加了“根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)土地供應(yīng)的總量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)實(shí)行……市場(chǎng)化配置”。這向符合“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的憲法原則的方向靠攏了。

　　較詳細(xì)確定了幾種土地產(chǎn)權(quán)，并規(guī)定要保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益。在第五條中，增加了“土地權(quán)利包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等”，土地權(quán)利具體化了；增加了“國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整；并強(qiáng)調(diào)“土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。

　　增加了“土地市場(chǎng)”條款。新增第九十四條“土地市場(chǎng)”中規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”；“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過統(tǒng)一的土地市場(chǎng)以公開的方式進(jìn)行”；“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”；對(duì)“市場(chǎng)配置土地”原則做了具體的制度安排，強(qiáng)調(diào)制度的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，并承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等地進(jìn)行市場(chǎng)交易。

　　然從整個(gè)“修訂草案”的行文來(lái)看，這三個(gè)條款確立的原則卻在各個(gè)具體條款中被削弱和架空了。如擴(kuò)大公共利益定義、并將更多的農(nóng)村集體土地納入到政府征用的范圍內(nèi)，并將土地定價(jià)權(quán)和爭(zhēng)議裁決權(quán)交給征地一方。既然定價(jià)由政府部門來(lái)定，土地用途由政府部門限制，土地交易由政府部門壟斷，土地交易的爭(zhēng)議由政府部門裁決，市場(chǎng)制度的基本要素，市場(chǎng)定價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)權(quán)，就被閹割殆盡，“市場(chǎng)化配置”也只是一紙空文。

　　關(guān)于“保護(hù)土地權(quán)利”的條款，也被諸如對(duì)農(nóng)村集體土地用途的限制、對(duì)宅基地標(biāo)準(zhǔn)的限制，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的處分權(quán)的限制，征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議由當(dāng)事一方裁決，以及“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施”，即在農(nóng)村集體不同意征地補(bǔ)償?shù)那闆r下政府部門仍可以強(qiáng)制性地將其土地征收，使“保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益”成為一句空話。在“修訂草案”的邏輯之內(nèi)，政府部門并不包括在“任何單位”之中，是一個(gè)“法上”機(jī)構(gòu)。

　　也沒有對(duì)“集體建設(shè)用地”的正面定義。通過對(duì)現(xiàn)行土地管理法第四十三條“例外條款”的刪除等，能夠進(jìn)入市場(chǎng)的所謂“集體建設(shè)用地”不是根本就找不到，就是所剩無(wú)幾。即使如此，有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易還要“報(bào)縣級(jí)人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)”。

　　要真正實(shí)施“土地配置市場(chǎng)化”、“保護(hù)土地權(quán)利”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”，就要?jiǎng)h除和修改這些實(shí)際上削弱、瓦解這三個(gè)基本制度原則的條款。

　　（二）“加強(qiáng)土地管理”只是手段

　　第一條“立法目的”的第一句話就說，“為了加強(qiáng)土地管理……”這句話在所有立法目的之前，相當(dāng)于將“土地管理”作為土地立法的最高原則，這與憲法不合。就政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)說，社會(huì)是目的，政府是手段，某個(gè)政府部門是手段之手段。有關(guān)土地的社會(huì)目的應(yīng)是讓全國(guó)人民公平享有土地資源，創(chuàng)建和保護(hù)一種有效配置土地、創(chuàng)造更多財(cái)富的機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)這一目的，在證明市場(chǎng)失靈的情況下，才可由政府管理。

　　將“加強(qiáng)土地管理”作為土地管理法的最高原則，無(wú)疑是本末倒置。這句話實(shí)際暗含著“加強(qiáng)土地管理部門權(quán)力”的含義，是“部門立法”的典型特征。