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　　成都市是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2003年以來，成都在科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綱領(lǐng)下，進(jìn)行了多方面的改革探索，逆轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，引起了廣泛的關(guān)注。為了研究成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院組成綜合課題組，在系統(tǒng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，完成了題為《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)》的綜合報(bào)告與九份專題報(bào)告。本項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是主動(dòng)調(diào)整土地政策、改革征地制度，適當(dāng)增加農(nóng)民和農(nóng)村分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地收益的份額。成都的改革可以概括為：增加現(xiàn)存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權(quán)為基礎(chǔ)，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準(zhǔn)備條件。

　　一、 引言

　　城市化、工業(yè)化導(dǎo)致資源的積聚與集中，促進(jìn)分工與經(jīng)濟(jì)效率的提高，刺激投資和消費(fèi)的活躍，因而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力。在此過程中，非農(nóng)業(yè)用途土地的市值急劇上升，成為城市化、工業(yè)化巨大投資的資本來源。

　　但是，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度使農(nóng)民和農(nóng)村很少分享城市化工業(yè)化帶來的土地增值，既阻礙農(nóng)民增收的步伐，又激化城鄉(xiāng)矛盾。同時(shí)，現(xiàn)存征地制度還導(dǎo)致土地資源配置的低效率，產(chǎn)生日益高昂的土地執(zhí)法成本。怎樣全盤考慮、兼顧各方利益，有序調(diào)整土地政策、改革征地制度，是黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提上決策日程的重大任務(wù)。

　　在地方層次，改革征地制度還面臨更現(xiàn)實(shí)的約束。這是因?yàn)?，土地增值收益是維持行政運(yùn)行的地方財(cái)政基礎(chǔ)。如何在這個(gè)現(xiàn)實(shí)約束條件下啟動(dòng)征地制度改革、調(diào)整城鄉(xiāng)收入分配關(guān)系，夯實(shí)內(nèi)需的基礎(chǔ)，是一個(gè)難度極大的挑戰(zhàn)。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，沒有地方的積極響應(yīng)和落實(shí)，中央的正確方針難以普遍見效。

　　以上背景，使成都的經(jīng)驗(yàn)具有全局價(jià)值。成都自2003年以來，在施政過程中運(yùn)用地方性政策，特別是在綜合改革試驗(yàn)的框架內(nèi)，探索改變土地收益的傳統(tǒng)分配機(jī)制，適當(dāng)提高農(nóng)民和農(nóng)村在土地增值中的份額，為收窄城鄉(xiāng)收入差距奠定基礎(chǔ)。成都經(jīng)驗(yàn)表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不僅不會(huì)妨礙或延緩城市化和工業(yè)化，而且可以有力地推動(dòng)城市化和工業(yè)化的健康發(fā)展。關(guān)鍵是要在加大地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，利用城市化加速的機(jī)遇，釋放級(jí)差土地收入的巨大能量，把本來屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入真正還給農(nóng)民，經(jīng)由土地合法流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局。

　　二、 增加征地制度的彈性

　　成都的改革首先是在現(xiàn)行征地制的框架內(nèi)啟動(dòng)變革。成都通過貫徹“占補(bǔ)平衡”政策，根據(jù)土地利用的全域總體規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村的田、水、路、 林、溝、渠、村實(shí)行綜合國(guó)土整治，增加可利用土地面積和有效耕地面積，并獲取來自城市的平均每畝2.5萬元的占補(bǔ)平衡費(fèi)。這等于是將土地的綜合整治作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作平臺(tái)，使那些遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，也可以得到一筆當(dāng)?shù)馗緹o從籌措的建設(shè)新農(nóng)村的資本，既增加了耕地存量和農(nóng)民收入的流量，又顯著改變了一批村莊的面貌。

　　在土地整治中，村莊整治的更高價(jià)值被發(fā)現(xiàn)出來。經(jīng)由宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地整治節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)，通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目，可置換到遠(yuǎn)高于“占補(bǔ)平衡費(fèi)”的收入。2006-2008年間，成都共實(shí)施了15個(gè)掛鉤項(xiàng)目，節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)每畝平均收入達(dá)15萬元，從而可以實(shí)現(xiàn)土地更為集約利用的高水平國(guó)土整治。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市可增加后備建設(shè)用地達(dá)65萬畝，相當(dāng)于年占征用耕地?cái)?shù)量的十幾倍。這說明，在征地制度之內(nèi)也具有增加農(nóng)民和農(nóng)村收入的巨大潛力。

　　本報(bào)告認(rèn)為，無論是土地整治還是村莊整治，都是在現(xiàn)行土地制度框架內(nèi)發(fā)生的，是為征地服務(wù)并取決于征地總規(guī)模。但是，這些做法增加了傳統(tǒng)征地制的彈性。首先，原來的國(guó)家征地沒有商量和選擇的余地，靠國(guó)家行政力強(qiáng)制執(zhí)行，而土地整治與村莊整治，如果條件不優(yōu)惠，就不能吸引農(nóng)民和村莊參加；其次，農(nóng)民和農(nóng)村通過新增土地指標(biāo)的交換，在不減少農(nóng)村土地?cái)?shù)量的條件下，可分享小部分城市地價(jià)，改善了原征地制的分配特性。

　　三、 探索非征地框架下的城市與工業(yè)建設(shè)

　　像很多城市化、工業(yè)化急速發(fā)展的地方一樣，成都也出現(xiàn)了很多未經(jīng)征地、在農(nóng)村集體土地上發(fā)展城市與工業(yè)項(xiàng)目的事例。如何處理這些自發(fā)的“法外現(xiàn)象”？是聽之任之，或?qū)医恢梗窟€是仔細(xì)甄別、區(qū)別對(duì)待，從“無序”中仔細(xì)尋找秩序重建的因素，把某些法外的合理行為主動(dòng)納入法內(nèi)？讓我們來看幾個(gè)案例。

　　案例1、集體土地上的民營(yíng)工業(yè)園。地處青羊區(qū)和雙流縣的蛟龍工業(yè)港，是建立在集體土地上的一個(gè)總面積達(dá)5平方公里的民營(yíng)工業(yè)園。其基本模式是由工業(yè)園向農(nóng)民集體承租土地，投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房后,再出租給中小企業(yè)。由于每月付一些租金就可以用廠房，蛟龍模式受大批中小企業(yè)的歡迎。至2009年初，該園區(qū)已引入500多家中小企業(yè)，提供了10萬就業(yè)機(jī)會(huì)，年稅收超過1億元。另一方面，被占地的農(nóng)民并不像在征地制下永久失去土地的所有權(quán)，而是以年租或入股的形式，長(zhǎng)期分享土地未來的增值。由于各方接受蛟龍模式，當(dāng)?shù)卣槃?shì)而為，主動(dòng)調(diào)整了規(guī)劃，要求園區(qū)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，基本完成了工業(yè)園的合法化。

　　案例2、集體土地上的經(jīng)營(yíng)性住房。距成都市區(qū)車程30分鐘的郫縣三道堰鎮(zhèn)，是成都的水源鎮(zhèn)，不能發(fā)展工業(yè)。在缺乏財(cái)政投入與征地指標(biāo)的情況下，當(dāng)?shù)刈园l(fā)形成了由本地居民出地、外來戶出資，合蓋三、四層小樓，然后分享樓層的“開發(fā)模式”。鎮(zhèn)政府提供規(guī)劃、協(xié)調(diào)、頒證等服務(wù)，以抽取“市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)”來搞基礎(chǔ)設(shè)施，走出一條“建房興鎮(zhèn)”之路，整個(gè)小鎮(zhèn)面貌煥然一新。但是，這些房產(chǎn)的土地使用權(quán)證，沒有哪個(gè)政府機(jī)關(guān)頒發(fā)，隱含著極高的制度風(fēng)險(xiǎn)。

　　案例3、災(zāi)后聯(lián)建。成都的災(zāi)后重建面臨巨大的資金缺口。按照胡總書記關(guān)于“以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路推進(jìn)災(zāi)后重建”的指示，成都市出臺(tái)了一系列地方政策，其中包括“城鄉(xiāng)聯(lián)建”，即讓災(zāi)區(qū)以外的個(gè)人或法人機(jī)構(gòu)，通過在災(zāi)區(qū)投資開發(fā)有關(guān)商業(yè)性項(xiàng)目，幫助受災(zāi)農(nóng)戶重建家園。直白的觀察，就是受災(zāi)農(nóng)戶以部分宅基地的使用權(quán)換得聯(lián)建方的建房資金；而外來投資方則在換得的土地上，按規(guī)劃興建有商業(yè)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。地方政府在聯(lián)建中，出臺(tái)政策并提供規(guī)劃、建筑質(zhì)量把關(guān)、頒證等服務(wù)，免取一切稅費(fèi)，促進(jìn)了災(zāi)區(qū)重建的加快進(jìn)行。對(duì)于沒有投資潛力的災(zāi)區(qū)，成都則擴(kuò)大上述“掛鉤”的半徑，以災(zāi)區(qū)重建新增的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，向靠近中心城區(qū)的地方以每畝15-20萬元的水平交換重建資金。成都市國(guó)土部門甚至完成如下構(gòu)思：讓類似三道堰的“商品房”房主，補(bǔ)交一筆款項(xiàng)來交換災(zāi)區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)，完成俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”的有條件合法化。

　　案例4、集體土地入市，招、拍、掛。成都市錦江區(qū)開創(chuàng)了集體建設(shè)用地直接入市，經(jīng)招、拍、掛把農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給非集體成員用于商業(yè)用途的先河。錦江區(qū)先組織了11個(gè)村級(jí)集體的股份公司，再將農(nóng)村集體建設(shè)用地的整理、開發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給該公司，并由該公司再次委托給區(qū)農(nóng)投公司進(jìn)行融資。土地在市場(chǎng)上掛牌出讓的收益扣除了整治成本后，逐層返還最后分配給村股份公司的股東即農(nóng)戶。這樣按統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)現(xiàn)土地的集中整治與開發(fā)，既實(shí)現(xiàn)了土地級(jí)差收益的最大化，又使土地收益分配相對(duì)更為平衡。2008年10月率先掛牌出讓兩宗地塊，最終以每畝80萬成交，農(nóng)民和農(nóng)村的收益遠(yuǎn)高于“占補(bǔ)平衡”或“掛鉤”模式。

　　本報(bào)告認(rèn)為，成都從實(shí)際出發(fā)，對(duì)“法外世界”的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，把符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、能夠兼顧和協(xié)調(diào)的矛盾納入地方政策與制度框架內(nèi)給予規(guī)范的做法，表明改革征地制度可以嘗試探索更多不同的路徑。這些案例也顯示，城市化、工業(yè)化不一定非要把農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征為國(guó)有土地；在農(nóng)民的集體土地上，也可以推進(jìn)城市化、工業(yè)化。

　　四、“確權(quán)”與還權(quán)賦能

　　由于農(nóng)村集體土地所有制在農(nóng)民、集體和國(guó)家之間，缺乏清楚的權(quán)利界定，并帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性，因此涉及農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的各種形式，都包含著難以避免的風(fēng)險(xiǎn)。成都的應(yīng)對(duì)之道，是為健康的改革奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，這就是在全市范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村的集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶使用權(quán)和全部房屋的農(nóng)戶所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證，并在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，最終“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”。我們認(rèn)為，成都的“產(chǎn)改”不僅有助于規(guī)避改革中的風(fēng)險(xiǎn)，而且是為全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，奠定更可靠的制度基礎(chǔ)。

　　成都在確權(quán)方面提供了可操作的創(chuàng)新。譬如，根據(jù)都江堰市柳街鎮(zhèn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由各村民小組從村內(nèi)長(zhǎng)輩或前任干部等熟悉歷史、德高望重的人當(dāng)中，投票選舉“村莊議事會(huì)”成員，負(fù)責(zé)確權(quán)中疑難問題的裁決。在技術(shù)上，則充分利用全國(guó)第二次國(guó)土調(diào)查的結(jié)果，加上現(xiàn)代版的“魚鱗圖”，用計(jì)算機(jī)技術(shù)將土地、人、房屋聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。這樣，平均每畝土地的確權(quán)成本可控制在10元以內(nèi)，為大面積完成土地所有權(quán)到組、使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)到戶的確權(quán)登記頒證，探明了道路。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，再穩(wěn)健地增加農(nóng)民土地房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，啟動(dòng)多種形式的流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民利益不因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)而被侵犯。

　　五、成都經(jīng)驗(yàn)的完善

　　成都的實(shí)踐包含著一個(gè)清楚的邏輯，就是從“確權(quán)”走向全面的“還權(quán)賦能”、通過農(nóng)村資源的合理流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的更高收入。不過，改革不可能一蹴而就。轉(zhuǎn)型期間，“土地財(cái)政”仍然是地方政府重要的財(cái)力基礎(chǔ)，征地仍然是城市化過程配置土地的主要途徑，政府擔(dān)負(fù)不同角色與職能之間的沖突仍難以完全避免。

　　報(bào)告認(rèn)為，成都進(jìn)一步的改革試驗(yàn)要解決以下問題。第一，普遍的、全覆蓋的“確權(quán)”；第二，建立農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與住房所有權(quán)-使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，以形成在更大范圍內(nèi)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制；第三，改革土地稅費(fèi)制度，使政府的財(cái)政基礎(chǔ)從單一依靠征地賣地所得，轉(zhuǎn)向“普遍的資源（土地）稅加合理的流轉(zhuǎn)稅”的新體制。

　　本報(bào)告最后提出進(jìn)一步改革征地制度的思路：在國(guó)家征地制度的框架之內(nèi)，用多種辦法增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，在征地制度之外謹(jǐn)慎地開辟集體建設(shè)用地入市的合法通道，然后逐步縮小國(guó)家征地范圍，最終使市場(chǎng)機(jī)制在城市化進(jìn)程中的土地資源配置中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　作者：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組