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　　在中國(guó)改革開(kāi)放30年的壯麗畫(huà)卷上，浦東無(wú)疑是濃墨重彩的一筆。18年來(lái)，作為中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐之一，浦東根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略的需要，不斷調(diào)整自己在改革開(kāi)放進(jìn)程中的歷史方位：從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革到綜合配套改革，從改革開(kāi)放的"窗口"到攻堅(jiān)破冰的"試驗(yàn)田"……浦東的每一次突破，都在中國(guó)改革開(kāi)放的歷程中留下了深深足跡。

　　在新的歷史條件下，浦東要把開(kāi)發(fā)開(kāi)放的旗幟舉得更高，把浦東綜合配套改革試點(diǎn)搞得更好，充分發(fā)揮浦東在建設(shè)'四個(gè)中心'中的核心功能作用。繼續(xù)做好上海改革開(kāi)放的前沿陣地，當(dāng)好上海改革開(kāi)放的旗幟。要進(jìn)一步解放思想，振奮精神、敢闖敢試，圍繞科學(xué)發(fā)展這個(gè)核心，形成合力，全力推進(jìn)浦東綜合配套改革，繼續(xù)當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放的"排頭兵"。

　　一、浦東城市未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略定位："一個(gè)示范，三個(gè)區(qū)"

　　積極貫徹國(guó)家綜合配套改革試點(diǎn)的重大戰(zhàn)略部署，在樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、實(shí)施建設(shè)"四個(gè)中心"國(guó)家戰(zhàn)略中發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，努力成為改革開(kāi)放先行先試區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心集聚區(qū)和自主創(chuàng)新示范引領(lǐng)區(qū)。

　　改革開(kāi)放先行先試區(qū)。以推進(jìn)國(guó)家綜合配套改革試點(diǎn)為契機(jī)，發(fā)揮浦東新區(qū)在制度創(chuàng)新方面先行先試的優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)包括政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)在內(nèi)的綜合改革，著力解決深層次的制度性障礙，努力營(yíng)造符合國(guó)際慣例的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，形成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心集聚區(qū)。依托上海國(guó)際金融中心和海港、空港建設(shè)，發(fā)揮要素集散、資源配置、綜合服務(wù)、城市創(chuàng)新等綜合功能優(yōu)勢(shì)，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在政策、空間、服務(wù)及人才等方面的集聚。加快建設(shè)陸家嘴金融貿(mào)易集聚區(qū)，世博-花木國(guó)際會(huì)展集聚區(qū)、張江創(chuàng)意文化和信息服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、外高橋海港和浦東空港國(guó)際物流與保稅物流集聚區(qū)、金橋生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。

　　自主創(chuàng)新示范引領(lǐng)區(qū)。以"聚焦張江"為重點(diǎn)，加快培育成為國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、科技成果產(chǎn)業(yè)化重要基地和具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高科技園區(qū)；以企業(yè)為主體、市場(chǎng)化為導(dǎo)向，加快建設(shè)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的區(qū)域創(chuàng)新體系；以集成電路、軟件、生物醫(yī)藥、新材料等產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快形成具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新成果和具備研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、營(yíng)銷等環(huán)節(jié)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈。

　　二、浦東城市未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略思路

　　根據(jù)上海發(fā)展的總體要求及浦東新區(qū)在其功能與空間布局中的角色，結(jié)合浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)的成果和對(duì)將來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)，綜合考慮城市發(fā)展的進(jìn)程，立足于近期與遠(yuǎn)期的結(jié)合，對(duì)未來(lái)浦東新區(qū)城市發(fā)展提出以下三個(gè)設(shè)想思路。

　　1、以陸家嘴為中心，六大功能板塊發(fā)展。

　　即按照現(xiàn)有六大功能板塊的發(fā)展布局，強(qiáng)調(diào)以陸家嘴功能區(qū)為中心，其它五個(gè)功能板塊扇型鋪開(kāi)，各功能區(qū)根據(jù)在用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能分布上的聯(lián)系和分工，形成一個(gè)核心、五個(gè)次級(jí)中心的發(fā)展格局。

　　陸家嘴功能區(qū)將圍繞國(guó)際金融中心建設(shè)，成為國(guó)際性的金融商務(wù)區(qū)，而居住社區(qū)以洋涇、梅園、濰坊、塘橋街道以及花木鎮(zhèn)為主。

　　外高橋功能區(qū)將以外高橋港區(qū)為依托，以外高橋保稅區(qū)為功能核心，大力發(fā)展高橋、高東、高行的產(chǎn)業(yè)配套和居住配套，形成一個(gè)集航運(yùn)、物流、信息港以及高科技、高附加值加工的外延性區(qū)域。居住人口主要在高橋、高行、高東鎮(zhèn)。

　　金橋功能區(qū)將形成以信息、汽車為重點(diǎn)的現(xiàn)代制造業(yè)基地；在居住方面，以高行楔形綠地建設(shè)為契機(jī)，由西向東大力拓展"碧云國(guó)際社區(qū)"模式，促進(jìn)居住區(qū)整合，形成充滿現(xiàn)代氛圍的國(guó)際城區(qū)。

　　張江功能區(qū)將以張江高科技園區(qū)為依托，重點(diǎn)發(fā)展微電子、生物醫(yī)藥、軟件等高科技產(chǎn)業(yè)，形成一個(gè)倡導(dǎo)創(chuàng)新、人才集聚的城市區(qū)域。居住人口主要分布于張江鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)。

　　三林功能區(qū)將以世博會(huì)為契機(jī)、大力發(fā)展旅游、會(huì)展、休閑等三產(chǎn)，突出城市的文化、生態(tài)吸引力。居住社區(qū)以三林、北蔡鎮(zhèn)為主。

　　川沙功能區(qū)將利用浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)以及可能的迪斯尼樂(lè)園建設(shè)契機(jī)，發(fā)展文化、旅游、會(huì)展業(yè)、物流業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)。居住人口主要分布于川沙鎮(zhèn)、機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)。

　　2、建立陸家嘴為核心，構(gòu)建川沙新城、三林和外高橋新市鎮(zhèn)為輔的三角格局。

　　未來(lái)浦東的城市發(fā)展將呈現(xiàn)以陸家嘴功能區(qū)為核心，以川沙新城、三林和外高橋新市鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的三角框架模型，通過(guò)軌道交通，如二號(hào)、六號(hào)線，以及規(guī)劃中的沿海鐵路，連接四個(gè)中心城。

　　先通過(guò)在四個(gè)中心城的集聚，尤其是在川沙新城、三林和外高橋新市鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)的聚集，拉開(kāi)浦東發(fā)展的大框架。然后再通過(guò)連接通道，形成串狀，進(jìn)而聯(lián)成一體。

　　3、沿黃浦江建立生態(tài)型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和居住集聚區(qū)，沿長(zhǎng)江和沿海建立現(xiàn)代制造業(yè)、物流和交通的聚積區(qū)，沿東西發(fā)展軸建立成第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。

　　沿黃浦江建立生態(tài)型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和居住集聚區(qū)。該區(qū)域以陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)為核心的沿黃浦江綜合發(fā)展帶，依托黃浦江兩岸綜合開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展金融保險(xiǎn)、專業(yè)服務(wù)、商業(yè)貿(mào)易、旅游會(huì)展產(chǎn)業(yè)和生態(tài)居住功能，最終建成生態(tài)型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和居住集聚區(qū)，成為集中體現(xiàn)上?，F(xiàn)代服務(wù)功能和城市形象的核心區(qū)。

　　沿東西發(fā)展軸建立成第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。東西發(fā)展帶指連接上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、川沙鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、浦東新區(qū)的花木、張楊路至陸家嘴這一東西向發(fā)展軸。這一軸線即是上海中心城的東西向以第三產(chǎn)業(yè)為主體的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸，又是上海城市形象的第一觀光走廊，體現(xiàn)浦東浦西"聯(lián)動(dòng)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展"的新格局。

　　沿長(zhǎng)江和沿海建立現(xiàn)代制造業(yè)、物流和交通的聚積區(qū)。該區(qū)域目前基本上處于開(kāi)發(fā)的初期階段，以外高橋港區(qū)和浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)為依托的濱江臨海發(fā)展帶，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代物流等臨空臨港產(chǎn)業(yè)以及都市旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，集中體現(xiàn)現(xiàn)代物流功能和發(fā)展后勁，是新區(qū)未來(lái)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)延伸區(qū)、功能輻射區(qū)和戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)。

　　三、浦東新區(qū)未來(lái)人口發(fā)展分析

　　1、浦東新區(qū)人口現(xiàn)狀

　　到2008年，浦東人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到300萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口105萬(wàn)人，戶籍人口為195萬(wàn)人。

　　2008年浦東新區(qū)戶籍人口密度為3658人/平方公里?？?cè)丝谝?guī)模密度為5620人/平方公里。

　　2000年11月第五次人口普查，浦東人口規(guī)模為240萬(wàn)人。其中外來(lái)常住人口79萬(wàn)人，戶籍人口161萬(wàn)人。

　　由此可見(jiàn)，過(guò)去八年戶籍人口平均每年增長(zhǎng)4.25萬(wàn)人，外來(lái)常住人口平均每年增長(zhǎng)3.25萬(wàn)人，共計(jì)每年增加7.5萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為2.8%。戶籍人口與外來(lái)常住人口之比約為2：1。

　　2、浦東新區(qū)人口預(yù)測(cè)

　　情況一：按照上述的發(fā)展速度樂(lè)觀估計(jì)，即每年增加7.5萬(wàn)人：

　　推算2020年的浦東新區(qū)人口規(guī)模為390萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口144萬(wàn)人，戶籍人口246萬(wàn)人。戶籍人口占新區(qū)總?cè)丝诒戎貫?3%，呈下降趨勢(shì)。屆時(shí)新區(qū)總?cè)丝谝?guī)模密度預(yù)計(jì)為7317人/平方公里；

　　推算到2040年的浦東新區(qū)人口規(guī)模為540萬(wàn)人。其中外來(lái)常住人口209萬(wàn)人，戶籍人口331萬(wàn)人，外來(lái)常住人口與戶籍人口之比約為4：6，戶籍人口占新區(qū)總?cè)丝诒戎貫?1.3%。外來(lái)人口規(guī)模增加的同時(shí)，重點(diǎn)還是要優(yōu)化外來(lái)人口的結(jié)構(gòu)，提升高學(xué)歷、高技能和高素質(zhì)外來(lái)人口的比重，加大外籍人口的聚集。新區(qū)總?cè)丝谝?guī)模密度為10131人/平方公里。

　　完全可以接受2040年時(shí)，浦東新區(qū)總?cè)丝谝?guī)模達(dá)到540萬(wàn)人。理由是其人口密度也仍然大大低于2008年時(shí)間節(jié)點(diǎn)的除浦東新區(qū)以外的上海中心城區(qū)其它九個(gè)區(qū)的人口密度。

　　情況二：根據(jù)從2003年以來(lái)，浦東新區(qū)的人口自然增長(zhǎng)率為負(fù)，而人口機(jī)械遷移率也開(kāi)始逐年下降，2007年的人口凈遷移率為1.7%，按照此種逐年下降直至相對(duì)平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)，我們?nèi)∶磕甑娜丝谠鲩L(zhǎng)率為1.5%，則：

　　推算2020年的浦東新區(qū)人口規(guī)模為360萬(wàn)人，若按戶籍人口與外來(lái)常住人口之比2：1來(lái)計(jì)算，則外來(lái)常住人口120萬(wàn)人，戶籍人口240萬(wàn)人。

　　推算到2040年的浦東新區(qū)人口規(guī)模為480萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口192萬(wàn)人，戶籍人口288萬(wàn)人。

　　綜上所述，可估算到2020年浦東新區(qū)人口約為360萬(wàn)～390萬(wàn)，2040年約為480萬(wàn)～540萬(wàn)，人口極端值為540萬(wàn)人。

　　本報(bào)告選?。旱?040年浦東常住人口520萬(wàn)，來(lái)進(jìn)行建設(shè)用地面積和房屋居住面積的估算。

　　四、浦東新區(qū)未來(lái)土地發(fā)展空間分析

　　1、浦東新區(qū)土地利用現(xiàn)狀

　　根據(jù)2003年浦東新區(qū)普查情況，在普查的550平方公里(不包括灘地)的總面積中，城市建設(shè)用地面積為278.79平方公里，其中住宅用地面積為108.12平方公里(包含村鎮(zhèn)建設(shè)用地)，占建設(shè)用地面積的38.78%，占浦東新區(qū)街坊土地總面積的21.00%，工業(yè)用地面積為75.03平方公里，占建設(shè)用地面積的26.91%，占浦東新區(qū)街坊土地總面積的15.20%；綠地面積為45.40平方公里，占建設(shè)用地面積的16.28%，占浦東新區(qū)街坊土地總面積的9.20%。

　　2003～2008年這段時(shí)期是浦東城市建設(shè)日新月異的時(shí)期，如今的建設(shè)用地面積已遠(yuǎn)超過(guò)2003年的水平。鑒于統(tǒng)計(jì)工作滯后，本報(bào)告以2003年的數(shù)據(jù)為例。整理浦東新區(qū)土地使用現(xiàn)狀(2003年)、已批規(guī)劃匯總(2000年)和土地使用規(guī)劃(2020年)，如下表：

　　從表中可知：當(dāng)前工業(yè)用地過(guò)多，交通、道路廣場(chǎng)和市政設(shè)施用地距離規(guī)劃目標(biāo)差距甚多。

　　2、浦東新區(qū)城市土地利用中存在的問(wèn)題

　　根據(jù)《中國(guó)城市承載力及其危機(jī)管理研究》的成果，上海市的綜合承載力在全國(guó)39個(gè)樣本城市中位列第37位，處于低承載力區(qū)域。其中，除了交通承載力處于一般狀態(tài)外，土地承載力、水資源承載力和環(huán)境承載力均處于危機(jī)狀態(tài)。這突顯出城市發(fā)展進(jìn)程中的巨大隱憂。浦東新區(qū)雖然較其他中心市區(qū)情況稍好，但整體上也存上述隱患。

　　(1)用地量相對(duì)偏緊，土地后備資源缺乏

　　當(dāng)前浦東土地總面積為569平方公里，其中城市建設(shè)用地279平方公里(2003年)，約占49%。而2008年浦東的常住人口已達(dá)到300萬(wàn)，按照人均建設(shè)用地面積100平方米的標(biāo)準(zhǔn)，已出現(xiàn)用地緊張的局面。與此同時(shí)，浦東的土地后備量又嚴(yán)重缺乏，目前未使用的土地面積為12.55平方公里，僅占總用地的2.35%。

　　(2)浦東土地利用結(jié)構(gòu)不合理，利用效率不高

　　浦東土地利用結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)在：

　　第一，超前發(fā)展的居住用地，且結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)2003年普查資料，新區(qū)居住用地現(xiàn)狀約為136平方公里(包含在建項(xiàng)目面積)，已超綜合發(fā)展規(guī)劃確定的2020年134平方公里的居住用地。

　　第二，工業(yè)用地較多，城市道路廣場(chǎng)和市政基礎(chǔ)設(shè)施用地嚴(yán)重缺乏。據(jù)2003年普查數(shù)據(jù)，浦東工業(yè)用地約75平方公里，占城市建設(shè)用地面積的26.91%，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)與浦東的國(guó)際化城市建設(shè)相背離。而相比之下，城市道路廣場(chǎng)和市政設(shè)施用地則嚴(yán)重不足，人均僅為1.38平方米，這與國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)7～15平方米相差甚遠(yuǎn)。

　　第三，土地利用效率和效益不高。在浦東569平方公里的土地上，城市建設(shè)用地接近一半，但從十幾年的建設(shè)情況來(lái)看，集中開(kāi)發(fā)的也只有約120平方公里的區(qū)域，很多規(guī)劃已批土地上，還是大片的農(nóng)田，批而未用的土地存量不少，大部分土地待建或需要改造，尤其是工業(yè)區(qū)和集鎮(zhèn)內(nèi)的土地利用效率低下。

　　3、浦東新區(qū)土地利用的空間分布

　　(1)農(nóng)業(yè)用地，在浦東新區(qū)土地利用類型中，所占面積最大。主要集中分布于外環(huán)線以外的沿長(zhǎng)江地區(qū)；外環(huán)內(nèi)農(nóng)田較分散，高橋鎮(zhèn)西部、高行鎮(zhèn)東部、金橋和張江鎮(zhèn)南部，以及北蔡、三橋鎮(zhèn)均有農(nóng)田分布。根據(jù)規(guī)劃，到2020年浦東新區(qū)的基本農(nóng)田面積為50平方公里，主要分布區(qū)域?yàn)榇ㄉ场C(jī)場(chǎng)、合慶、孫橋和曹路。

　　(2)工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，主要集中分布于外環(huán)內(nèi)，分布面積相對(duì)集中的區(qū)域有：外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)及黃浦江沿岸(高橋-高行的化工區(qū)，浦江鋼鐵公司等)。外環(huán)線外，各鎮(zhèn)均有數(shù)個(gè)小塊工業(yè)區(qū)，并有沿主要道路(如川沙路、龍東大道)密集分布的特點(diǎn)。

　　(3)村鎮(zhèn)建設(shè)用地。主要分布于城市化程度較低的外環(huán)外地區(qū)，分布零散，村落多但規(guī)模小，并有沿路密集分布的總體趨勢(shì)。

　　(4)交通用地，集中用地分布于黃浦江及長(zhǎng)江沿岸帶，高行鎮(zhèn)-滬東新村街道-金橋新村街道黃浦江沿岸是港口用地，高橋鎮(zhèn)及高東鎮(zhèn)長(zhǎng)江沿岸也是連片港口用地，機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)江沿岸為航空用地。另外，外環(huán)內(nèi)是道路網(wǎng)密集區(qū)，外環(huán)外道路網(wǎng)相對(duì)稀疏。

　　(5)居住用地，主要集中分布于沿黃浦江的11個(gè)街道及花木、北蔡鎮(zhèn)。11個(gè)街道居住面積20.32平方公里，占浦東新區(qū)居住面積(43.17平方公里)的47%。

　　4、浦東新區(qū)土地利用的國(guó)內(nèi)外比較

　　通過(guò)收集浦東新區(qū)與國(guó)內(nèi)外具有可比性的大城市土地使用結(jié)構(gòu)的有關(guān)數(shù)據(jù)，從土地使用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)、土地使用率等指標(biāo)進(jìn)行比較分析，基本可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

　　(1)與國(guó)內(nèi)其它大城市相比，浦東新區(qū)人均建設(shè)用地稍高；從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)內(nèi)各大城市同構(gòu)性較強(qiáng)，差異性不太大。

　　(2)與國(guó)外大城市人均建設(shè)用地比較，整體來(lái)說(shuō)浦東新區(qū)人均建設(shè)用地基本上處于中等水平。但從中心城區(qū)人均建設(shè)用地來(lái)看，浦東新區(qū)人均建設(shè)用地很低，說(shuō)明中心城區(qū)與郊區(qū)的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)還存在不平衡問(wèn)題。

　　(3)國(guó)外大城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)其基本特點(diǎn)是居住用地比例較高，工業(yè)用地相對(duì)較少，相關(guān)的配套用地和綠地用地比例也較高，另外，國(guó)外城市交通用地比例也較多。國(guó)外大城市用地結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)為浦東新區(qū)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整可提供一定的借鑒。

　　居住用地：各發(fā)達(dá)大城市規(guī)劃當(dāng)局都在為提高人們的居住質(zhì)量，滿足人的需求，對(duì)居住條件和環(huán)境不斷做出調(diào)整，居住用地面積普遍提高，居住用地比例保持在25～45%之間，均值35%左右。

　　工業(yè)用地：從整體情況看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市工業(yè)用地比例普遍較低，大多在10%以內(nèi)，少數(shù)在10%以上，均值維持在10%左右。

　　交通道路、廣場(chǎng)用地：國(guó)外城市交通比較發(fā)達(dá)，用地量相對(duì)較多，交通用地大多占城市用地的10～20%，均值16%左右。較發(fā)達(dá)國(guó)家城市人均道路面積都在10～20平方米以上。

　　公共和市政用地：各發(fā)達(dá)大城市主要以第三產(chǎn)業(yè)為主，因此商業(yè)用地和公共服務(wù)、市政設(shè)施用地的比重也比較多，平均比例在10～15%之間。

　　綠地：城市生態(tài)環(huán)境正日益受到發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的普遍關(guān)注，除了在城郊培育大面積的森林以外，城市建設(shè)區(qū)的綠地面積也大幅增加，公共綠地占城市建設(shè)用地比例普遍在10%以上。

　　(4)與國(guó)外大城市產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)比較可知，浦東新區(qū)的二產(chǎn)用地比重較高，且中心城區(qū)及郊區(qū)的二產(chǎn)用地比重相差不大，這說(shuō)明在浦東目前的發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)與新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃是緊密相關(guān)的，即二、三產(chǎn)業(yè)并舉的發(fā)展思路是產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)的內(nèi)在推動(dòng)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，浦東新區(qū)的二產(chǎn)用地將受到三產(chǎn)用地?cái)U(kuò)張的壓縮。

　　(5)通過(guò)與國(guó)外大城市土地使用率比較分析可以看出，浦東新區(qū)的建設(shè)用地產(chǎn)出率很低，新區(qū)今后的發(fā)展不應(yīng)依靠擴(kuò)張城市建設(shè)用地來(lái)推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，而是應(yīng)該通過(guò)提高產(chǎn)品科技含量等有有效的手段合理控制城市建設(shè)用地，提高城市建設(shè)用地的產(chǎn)出率。

　　5、浦東新區(qū)土地利用趨勢(shì)預(yù)測(cè)(到2040年)

　　(1)土地總量目標(biāo)

　　按人口規(guī)模2020年390萬(wàn)和2040年520萬(wàn)來(lái)預(yù)測(cè)。

　　根據(jù)人均建設(shè)用地100平方米建設(shè)用地計(jì)算，2020年浦東新區(qū)需要390平方公里建設(shè)用地；

　　以此標(biāo)準(zhǔn)，則2040年浦東新區(qū)需要520平方公里建設(shè)用地，考慮到浦東新區(qū)總面積才570平方公里的現(xiàn)狀，此種情形實(shí)現(xiàn)難度較大。因此必須下調(diào)人均建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，參照上海市中心城區(qū)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(75平方米/人)，結(jié)合浦東的實(shí)際適當(dāng)調(diào)整，建議采用人均建設(shè)用地90平方米，則推測(cè)到2040年浦東新區(qū)需要約468平方公里的建設(shè)用地，建設(shè)用地占全區(qū)總土地面積的比重為82%。

　　(2)分項(xiàng)結(jié)構(gòu)目標(biāo)

　　土地使用結(jié)構(gòu)分項(xiàng)目標(biāo)：根據(jù)總體目標(biāo)的要求，到2040年浦東新區(qū)的城市建設(shè)用地面積達(dá)到468平方公里，占新區(qū)土地面積的82%。在城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中，借鑒國(guó)際大都市的土地結(jié)構(gòu)的平均標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合浦東新區(qū)的實(shí)際情況，建議浦東新區(qū)城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)為：

　　居住用地控制在30～35%之間，面積控制在164平方公里以內(nèi)；

　　工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)用地控制在10～15%之間，面積控制在46.8平方公里以內(nèi)；

　　交通、廣場(chǎng)用地提高至20～25%左右，面積控制在117平方公里以內(nèi)；

　　加大公共及市政用地比例，保持在10-15%，面積控制在70.2平方公里以內(nèi)；

　　綠地保持在15%，面積控制在70.2平方公里以內(nèi)。

　　土地空間利用結(jié)構(gòu)目標(biāo)：

　　到2040年，浦東新區(qū)城市建設(shè)用地面積達(dá)到468平方公里，在地域空間分布上建議：中心城區(qū)(外環(huán)線內(nèi))和邊緣區(qū)(外環(huán)線外)城市建設(shè)用地?cái)?shù)量比例以2：1為宜，即外環(huán)線內(nèi)全部為城市建設(shè)用地，外環(huán)線外一般以上為城市建設(shè)用地；中心城區(qū)工業(yè)用地控制在10%以內(nèi)，郊區(qū)控制在20%以內(nèi)。

　　(3)未來(lái)住宅用地的區(qū)域布局

　　浦東新區(qū)未來(lái)住宅的發(fā)展方向和空間，主要是在目前的非城市化區(qū)域，特別是在各個(gè)建制鎮(zhèn)的周邊區(qū)域。主要發(fā)展三林、六里、御橋、花木、張江、萊陽(yáng)、凌橋等七個(gè)大型住宅社區(qū)。從而在浦東范圍內(nèi)，形成陸家嘴周邊、金橋、三林、高橋、川沙、機(jī)場(chǎng)、六里北蔡、御橋、世紀(jì)公園周邊、碧云國(guó)際社區(qū)、高行、曹路、唐鎮(zhèn)等居住功能聚集區(qū)。隨著世博會(huì)的建設(shè)和舉辦，上鋼、周家渡和南碼頭等區(qū)域通過(guò)居住的過(guò)濾機(jī)制，將形成浦東新區(qū)中高檔居住的理想?yún)^(qū)域。

　　從大的空間格局看，未來(lái)在浦東新區(qū)范圍內(nèi)形成適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的居住功能配套區(qū)域，總體上形成"一軸、三橫三縱、六大功能區(qū)"的格局。

　　從陸家嘴中央商務(wù)區(qū)通過(guò)世紀(jì)大道、張江，到川沙、機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)，形成一條西北向東南方向貫穿浦東新區(qū)的東西發(fā)展聯(lián)動(dòng)軸；該軸將浦東的金融貿(mào)易區(qū)功能、行政文化功能、高科技發(fā)展功能、空港人流物流功能串連起來(lái)，圍繞該軸形成沿江住宅大片、張江住宅大片和臨空住宅大片。

　　在沿江(黃浦江)綜合發(fā)展帶上，布局高橋住宅大片、沿江住宅大片和三林住宅大片；在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶上，布局高橋住宅大片、金橋(曹路)住宅大片和臨空住宅大片；在中部產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶上，布局高橋住宅大片、金橋(曹路)住宅大片和張江住宅大片。

　　從浦東新區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)的分割功能來(lái)看，形成三橫三縱的格局，沿五洲大道、龍東大道、外環(huán)迎賓大道(三橫)和楊高路、外環(huán)線南北段、遠(yuǎn)東大道(三縱)形成居住集中區(qū)。

　　(4)未來(lái)產(chǎn)業(yè)用地的布局

　　根據(jù)浦東新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，電子信息產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、現(xiàn)代咨詢服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流貿(mào)易業(yè)、現(xiàn)代會(huì)展旅游業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將成為浦東新區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

　　其中信息產(chǎn)業(yè)布局主要集中在張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)和外高橋保稅區(qū)，今后主要發(fā)展設(shè)計(jì)、芯片制造、知識(shí)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)、信息密集服務(wù)業(yè)這些知識(shí)密集、技術(shù)密集型信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　金融保險(xiǎn)業(yè)布局主要集中于陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)內(nèi)，該區(qū)域?qū)⒊蔀閬喬貐^(qū)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心，發(fā)展證券、保險(xiǎn)、期貨、外匯、黃金交易和票據(jù)等市場(chǎng)。

　　現(xiàn)代物流貿(mào)易業(yè)主要依托外高橋海港區(qū)和浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)空港的特殊區(qū)域優(yōu)勢(shì)，在外高橋物流園區(qū)發(fā)展港口集裝箱物流，通過(guò)構(gòu)建跨國(guó)采購(gòu)中心、貨物配送與分銷中心、集裝箱中轉(zhuǎn)中心，建成經(jīng)營(yíng)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代國(guó)際物流園區(qū)；在浦東空港物流園區(qū)，建成集運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、包裝、裝卸、疏通加工和信息為一體的航空物流樞紐，發(fā)展航空貨運(yùn)和航空快遞，拓展航空過(guò)境、中轉(zhuǎn)和直達(dá)運(yùn)輸?shù)雀黝惙?wù)。

　　現(xiàn)代會(huì)展旅游業(yè)發(fā)展主要依托全區(qū)的旅游資源，發(fā)展都市觀光旅游、高科技產(chǎn)業(yè)觀光、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光；依托上海新國(guó)際博覽中心、上海國(guó)際會(huì)議中心、上?？萍拣^、上海海洋水族館以及正在籌建的世博會(huì)，發(fā)展會(huì)議展覽業(yè)。

　　現(xiàn)代咨詢服務(wù)業(yè)主要布局在陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、各個(gè)功能開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供法律、會(huì)計(jì)、管理、中介等服務(wù)。

　　現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主要布局于浦東新區(qū)各郊區(qū)建制鎮(zhèn)和孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。

　　五、浦東新區(qū)實(shí)現(xiàn)城市空間拓展的路徑選擇

　　1、1978～2008年和2008～2040年浦東兩個(gè)三十年的比較

　　回首1978年的浦東新區(qū)尚未成立，若按照現(xiàn)在區(qū)位來(lái)說(shuō)，除了沿江的陸家嘴、塘橋、洋涇等地區(qū)存在著部分工業(yè)企業(yè)外，主要是船舶制造和維修、倉(cāng)儲(chǔ)、貨運(yùn)碼頭、散裝生產(chǎn)資料等為主的工業(yè)，其他區(qū)域基本上為農(nóng)業(yè)化地區(qū)。

　　1978年的浦東以農(nóng)業(yè)人口占主要地位，城市化區(qū)域的面積不超過(guò)50km?，是上海市主城區(qū)的邊緣地帶，是尚未開(kāi)發(fā)的荒蕪之地。

　　經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放和十八年的浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放，才有了今天的浦東：

　　2008年的浦東，已經(jīng)成為上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，是上海改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)振興騰飛的主要載體與平臺(tái)。

　　2008年的浦東已成為上海城市核心城區(qū)和中央商務(wù)區(qū)，城市化區(qū)域已將近300平方公里，城市綜合功能迅速提升。

　　到2008年，浦東初步形成了以先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系，初步建立了外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)框架，浦東已成為"中國(guó)改革開(kāi)放的窗口"和"上?，F(xiàn)代化建設(shè)的縮影"。

　　那么再過(guò)三十年，浦東又會(huì)是一個(gè)什么樣的藍(lán)圖呢？

　　可以想象：2040年的浦東，將基本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，除基本農(nóng)田和水域外，整個(gè)浦東都將是城市化區(qū)域。

　　在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，浦東新區(qū)將變成以金融、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；以金融、信息、物流、文化、旅游會(huì)展等為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的增加值比重占到全區(qū)GDP的80%以上，適當(dāng)保留少部分高科技產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代制造業(yè)。

　　在城市空間形態(tài)上，以陸家嘴、張江、金橋、外高橋四大產(chǎn)業(yè)區(qū)為核心的產(chǎn)業(yè)工業(yè)區(qū)將完全與城市化區(qū)域相融合，形成以陸家嘴為核心，川沙新城、三林和外高橋等為次級(jí)中心的城市格局，成為連成一體的國(guó)際性城市形態(tài)。

　　2、浦東在城市土地利用層面可采取的路徑

　　浦東土地利用結(jié)構(gòu)的變化就是浦東城市建成區(qū)擴(kuò)張的演變史，總體上講，18年來(lái)浦東城市建設(shè)用地的發(fā)展模式經(jīng)歷了單純的依靠新增土地粗放式擴(kuò)張(2000年前)--新增土地和舊區(qū)改造并舉的擴(kuò)張(2000～當(dāng)前)--以舊城改造為主，新增建設(shè)用地土地為輔的集約式擴(kuò)張模式(未來(lái)30年)。

　　未來(lái)30年，浦東的城市面貌將會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化。在土地資源緊缺的條件下，為了能促使這一藍(lán)圖的早日實(shí)現(xiàn)，從城市發(fā)展用地層面來(lái)講，必須采取集約式的發(fā)展模式，具體可嘗試以下三個(gè)路徑：

　　(1)調(diào)整中心城區(qū)用地結(jié)構(gòu)，逐步加大產(chǎn)業(yè)用地的比重，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地的面積和比重。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，到2040年浦東以金融、信息、物流、文化、旅游會(huì)展等為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的增加值比重將占到全區(qū)GDP的80%以上，因此在中心城區(qū)必須逐步置換工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)用地面積和比重。

　　(2)降低工業(yè)用地比重，提高工業(yè)用地的利用效率，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的空間向外轉(zhuǎn)移，逐步由外環(huán)內(nèi)區(qū)域外拓到外環(huán)以外區(qū)域。當(dāng)前，浦東新區(qū)建成區(qū)中工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比重占到26%，明顯過(guò)高。對(duì)比國(guó)際化城市(如東京、紐約、倫敦、巴黎等)，城市中心區(qū)的工業(yè)用地都在10%以下，漢城較高，亦只有13%，并且到2040年時(shí)，浦東僅僅保留少部分高科技產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代制造業(yè)，工業(yè)增加值占全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的比重下降到20%左右。

　　上海本身的歷史經(jīng)驗(yàn)也提醒了我們，上海浦西老市區(qū)曾有5千多個(gè)工廠，土地問(wèn)題很多，結(jié)果花了很大力氣，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)了許多工廠，壓縮工業(yè)用地，方使上海中心城區(qū)的土地問(wèn)題得到緩解，浦東的土地利用應(yīng)吸取上述教訓(xùn)，不能把與浦西中心城區(qū)僅一江之隔的浦東中心城區(qū)變成工業(yè)生產(chǎn)基地。因此，工業(yè)用地比例應(yīng)壓減到15%或更低。

　　(3)提高住宅用地的利用強(qiáng)度，提高城市交通道路、廣場(chǎng)、市政公共設(shè)施用地的比重，創(chuàng)造一個(gè)良好的城市環(huán)境。當(dāng)前，浦東新區(qū)人均居住用地面積過(guò)高，住宅用地的利用強(qiáng)度不高，城市道路廣場(chǎng)和市政公共設(shè)施用地面積和比重都很低，與浦東要建設(shè)成為國(guó)際性的大都市區(qū)差距較大，因此交通用地、城市道路廣場(chǎng)、市政公共設(shè)施和綠地等用地面積和比例均應(yīng)適當(dāng)提高。成片建成區(qū)內(nèi)的居住用地，應(yīng)提高其集約化使用程度。

　　六、近期的重點(diǎn)實(shí)施對(duì)策

　　浦東的發(fā)展是日新月異和超乎常規(guī)的，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展變化造成對(duì)土地需求的不斷增大，進(jìn)而造成浦東土地的緊缺。為解決城市發(fā)展所需用地，就近期而言可通過(guò)挖掘潛力、盤活存量土地；改變城市空間發(fā)展的方式；調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用效率等方法來(lái)緩解這一突出難題。

　　1、挖掘潛力、消化閑置和盤活存量土地

　　目前浦東規(guī)而未用、批而未用等建設(shè)用地的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，較明顯的是在一些工礦用地中存在經(jīng)濟(jì)效益極差、單位只占不用或閑置現(xiàn)象。非城市建設(shè)用地中，舊宅基地廢棄和無(wú)人利用的死角較多等等。閑置浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，因此應(yīng)把處理閑置土地作為土地利用由粗放型走向集約型的突破口。對(duì)長(zhǎng)期閑置不用的土地，應(yīng)依法收回土地使用權(quán)或者重新考慮土地使用的性質(zhì)。

　　2、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用效率

　　從浦東土地現(xiàn)狀利用的情況看，最大的問(wèn)題在于用地結(jié)構(gòu)上不夠合理協(xié)調(diào)。因此必須在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)土地使用實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)調(diào)整現(xiàn)狀土地的使用性質(zhì)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)提升和人口變動(dòng)的情況進(jìn)行土地置換，以不斷優(yōu)化土地使用的數(shù)量、空間結(jié)構(gòu)。主要措施包括：

　　(1)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和土地利用結(jié)構(gòu)置換

　　目前的浦東是二產(chǎn)、三產(chǎn)并重發(fā)展的時(shí)期，工業(yè)用地需求較大。中心城區(qū)還集中了大量的工業(yè)企業(yè)。隨著浦東經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二產(chǎn)比例將逐步降低，而三產(chǎn)比例將有較大增長(zhǎng)。土地規(guī)劃部門應(yīng)結(jié)合城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間的用地調(diào)整和置換工作，促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化與合理化。

　　在城市中心區(qū)實(shí)行"退二進(jìn)三"戰(zhàn)略，以效益高的潔凈產(chǎn)業(yè)如金融、貿(mào)易、商業(yè)、信息化、服務(wù)業(yè)等置換那些污染重效益低的產(chǎn)業(yè)，置換出土地大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以增強(qiáng)城市的活力。對(duì)分布在集鎮(zhèn)的工業(yè)用地進(jìn)行適當(dāng)歸并、集中，提高工業(yè)用地的利用效率。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)用地總量的控制，逐步放緩用地投入量，降低工業(yè)用地在整個(gè)土地利用結(jié)構(gòu)上的比例。

　　(2)農(nóng)村宅基地置換

　　截至2001年，浦東共有農(nóng)民宅基地約66km?，其中約36km?分布在外環(huán)線以內(nèi)，隨著近年來(lái)的城市化步伐已經(jīng)得到了改造；另有約30km?分布在外環(huán)線以外。根據(jù)浦東的規(guī)劃，到2020年，浦東新區(qū)將消滅城鄉(xiāng)"兩元結(jié)構(gòu)"，實(shí)現(xiàn)全區(qū)郊區(qū)城市化、農(nóng)民市民化，宅基地再?zèng)]有存在的必要，對(duì)這類土地應(yīng)通過(guò)小集鎮(zhèn)改造、吸納農(nóng)民進(jìn)城等途徑進(jìn)行置換平衡，將一部分土地性質(zhì)改為居住用地，另一部分調(diào)整為綠地或其他公建、產(chǎn)業(yè)用地。

　　(3)逐步減少新區(qū)范圍內(nèi)保障性住房的用地規(guī)模

　　當(dāng)前浦東新區(qū)已成為上海市經(jīng)濟(jì)適用房和重大工程配套安置房等保障住房最大的集聚地，大量?jī)?yōu)質(zhì)的土地被大規(guī)模的、低效的利用于經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房上。鑒于目前新區(qū)的土地資源已顯現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)，今后應(yīng)逐步減少新區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)適用房和拆遷安置房等保障用房的用地規(guī)模，避免同一區(qū)域內(nèi)大規(guī)模的成片出現(xiàn)，合理分散布局，提高整個(gè)區(qū)域的土地利用效率。

　　3、改變城市空間發(fā)展的方式，加快從"單中心攤大餅式"向"多組團(tuán)擴(kuò)散式"的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

　　多年來(lái)，浦東城市空間的拓展主要以陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)為中心逐漸向外攤大餅式的擴(kuò)展為主，張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)等城市產(chǎn)業(yè)功能集聚區(qū)為輔的格局。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為城市核心，其功能還僅僅處于初具規(guī)模階段，集聚和擴(kuò)散能級(jí)不高。

　　未來(lái)浦東城市的發(fā)展應(yīng)改變"單中心攤大餅式發(fā)展模式"，轉(zhuǎn)變?yōu)?quot;多組團(tuán)擴(kuò)散式發(fā)展模式"，充分發(fā)揮以張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)和外高橋等產(chǎn)業(yè)園區(qū)為次級(jí)核心的組團(tuán)分區(qū)，從空間形態(tài)上明確各組團(tuán)的功能，加強(qiáng)這些次級(jí)核心的集聚和擴(kuò)散作用。

　　4、加強(qiáng)土地資源整理和儲(chǔ)備、建立共享信息平臺(tái)

　　(1)加強(qiáng)后備資源的整理，制定系統(tǒng)的儲(chǔ)備計(jì)劃

　　目前浦東土地的后備資源主要包括：灘涂地的圍墾、農(nóng)民宅基地歸并和置換、土地整理復(fù)墾后的增量土地、河道水域整治、集鎮(zhèn)用地的配置調(diào)整及各鎮(zhèn)級(jí)(村級(jí))工業(yè)點(diǎn)的調(diào)整。應(yīng)積極會(huì)同各部門開(kāi)展細(xì)致的工作，挖掘各類土地的利用潛力，保證城市建設(shè)發(fā)展必需的后備土地資源。同時(shí)，為了保證土地儲(chǔ)備，限制城市用地規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張、盤活城市存量土地資產(chǎn)，提高土地資源配置效率，應(yīng)有系統(tǒng)地制定收購(gòu)供應(yīng)計(jì)劃，確定土地收購(gòu)數(shù)量、時(shí)間，合理確定土地儲(chǔ)備量。

　　(2)建立共享信息平臺(tái)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)綜合管理

　　土地管理工作牽涉部門眾多，為保證土地更有效地進(jìn)行管理，各部門應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)工作，首先要在技術(shù)層面上解決障礙。新區(qū)政府應(yīng)考慮跨部門建立統(tǒng)一的GIS平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)的共享利用，利用信息化手段加強(qiáng)對(duì)土地利用的管理工作，使各部門都能做到對(duì)新區(qū)土地狀況的及時(shí)把握。