稅收調(diào)控只能作為一種輔助手段，不宜頻繁使用，相對穩(wěn)定的稅收體系更有利于房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

　　摘要 房地產(chǎn)行業(yè)的特殊性質(zhì)決定了土地政策和貨幣政策是房地產(chǎn)市場調(diào)控最重要的手段，而稅收調(diào)控只能作為一種輔助手段，不宜頻繁使用，相對穩(wěn)定的稅收體系更有利于行業(yè)的健康發(fā)展。從促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展出發(fā)，當(dāng)前中國房地產(chǎn)稅制存在著諸多問題，主要包括稅收結(jié)構(gòu)不合理，稅種設(shè)置“輕保有、重流轉(zhuǎn)”；稅費設(shè)置繁雜、征稅范圍過窄；計稅依據(jù)、稅率設(shè)置不合理；重復(fù)納稅現(xiàn)象嚴(yán)重等。解決這些問題應(yīng)從房地產(chǎn)開發(fā)、銷售、保有、流通等多個環(huán)節(jié)出發(fā)，簡并房地產(chǎn)稅費，保持行業(yè)良性發(fā)展。

　　一、稅制不合理是制約房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要原因之一

　　目前，中國房地產(chǎn)行業(yè)稅制的基本框架是在1994年全面稅制改革尤其是房地產(chǎn)市場化改革之后形成的，期間歷經(jīng)數(shù)次微調(diào)。現(xiàn)行的中國房地產(chǎn)行業(yè)稅制改革為增進(jìn)稅收來源、保護(hù)耕地、配合宏觀調(diào)控、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格都起到了積極作用，但也在多個方面表現(xiàn)出與房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的目標(biāo)不協(xié)調(diào)的地方。

　　1. 稅基不合理，稅收結(jié)構(gòu)不合理，稅種設(shè)置“輕保有、重流轉(zhuǎn)”

　　中國現(xiàn)階段土地的批租期限是40年到70年不等，受讓人必須一次性支付所承擔(dān)的稅費，這種做法實際上是把將來的土地收益一次性收取，其后果是鼓勵地方政府在任期內(nèi)積極抬高土地價格，大量出讓土地，可能會導(dǎo)致對寶貴的土地資源的濫用。中國現(xiàn)行行房地產(chǎn)行業(yè)征稅基本集中在開發(fā)流通環(huán)節(jié)，房產(chǎn)保有階段并沒有開征國外流行的物業(yè)稅。這種典型的“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的稅制模式造成了稅負(fù)不公平，一方面開發(fā)流通環(huán)節(jié)的稅費都將最終轉(zhuǎn)移到購房者身上，提高了新建商品房的價格，是房價經(jīng)過多次調(diào)控以后仍然繼續(xù)上行的一個重要因素；另一方面，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅費種類較少，稅負(fù)較輕，阻礙了資源的優(yōu)化配置，同時又助長了市場投機行為的滋生。

　　2. 稅種設(shè)置繁雜、計稅依據(jù)不合理

　　大致統(tǒng)計看，中國的房地產(chǎn)行業(yè)共有12種之多，稅種過于繁雜，但征稅范圍又相對狹窄，稅基覆蓋也不夠全面。同時，有些稅種存在計稅依據(jù)不合理現(xiàn)象。例如從價計征的房產(chǎn)稅按照房產(chǎn)原值一次減去10%～30%后的余值乘以1.2%的稅率計算繳納，這種折余價值依據(jù)的是歷史成本，與房屋的市場價值相差很大，稅收無法隨著房地產(chǎn)的增值而相應(yīng)增加。而從租計征的房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)的租金收入乘以12%的稅率計算繳納，此外出租房屋還要繳納營業(yè)稅、土地使用稅、所得稅等其他稅費，使得房屋出租的綜合稅負(fù)非常高，導(dǎo)致大量隱性市場的偷逃稅交易。此外，城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等稅種也存在類似問題。這種稅制要素的設(shè)計與市場經(jīng)濟(jì)的基本要求并不一致，一方面使得稅制本身的不公平與市場經(jīng)濟(jì)要求的公平競爭性不適應(yīng)；另一方面，房地產(chǎn)稅制缺乏合理的增長機制與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不適應(yīng)。

　　3. 存在重復(fù)征稅問題

　　中國現(xiàn)行房地產(chǎn)行業(yè)稅制、稅種設(shè)置點多面全，在一些環(huán)節(jié)存在明顯的重復(fù)征稅問題，一方面提高了房地產(chǎn)的售價，增加了消費者的負(fù)擔(dān)，另一方面也阻礙了房地產(chǎn)業(yè)的流通，造成了房地產(chǎn)資源配置的不合理。一是房產(chǎn)稅自身的重復(fù)。現(xiàn)行的規(guī)定對納稅人擁有的財產(chǎn)本身及出租行為都要征收房產(chǎn)征稅，既像財產(chǎn)稅，又像行為(營業(yè))稅，從市場角度看有些不倫不類；二是營業(yè)稅自身的重復(fù)。無論在在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)都要征收營業(yè)稅，且稅率較高，沒有考慮到房地產(chǎn)的多次流通問題；三是房地產(chǎn)租賃中的重復(fù)征稅。租金收入需同時繳納房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅以及教育費附加等，稅種繁雜且重復(fù)征收；四是契稅與印花稅的重復(fù)。對房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓簽訂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)或契約，既要繳納印花稅，又要繳納契稅，明顯存在著交叉重復(fù)問題，有失公平原則；五是土地增值稅與所得稅的重復(fù)。從理論上講，土地增值是房屋增值的一部分，針對房產(chǎn)銷售、轉(zhuǎn)讓同時征收土地增值稅與所得稅是明顯的重復(fù)征收。

　　4. 稅費并立，以費代稅

　　中國房地產(chǎn)市場存在租、稅、費體系設(shè)置的不合理現(xiàn)象，造成稅費征收混亂，稅收負(fù)擔(dān)偏重，以稅代租、以費代稅、以稅代費、以費擠稅的現(xiàn)象都比較普遍，這在一定程度上限制和削弱了稅收的調(diào)控功能，加重了購房者的負(fù)擔(dān)，同時容易引起一些地方政府的不規(guī)范操作甚至腐敗滋生。例如在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城市建設(shè)維護(hù)稅與“市政設(shè)施建設(shè)費”、“城市規(guī)劃建設(shè)費”和“商業(yè)網(wǎng)點配套費”屬同一性質(zhì)。又如為籌集教育資金，同時設(shè)置了“教育費附加”和“教育設(shè)施建設(shè)費”。

　　二、稅收在房地產(chǎn)市場的政策調(diào)控中的作用應(yīng)當(dāng)合理定位

　　針對房地產(chǎn)市場存在的諸多問題，從2003年起國家及時出臺了多項調(diào)控措施，如改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、加大土地供應(yīng)調(diào)控力度、嚴(yán)格土地管理、加強經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、完善廉租房制度、加強房地產(chǎn)信貸管理、防范金融風(fēng)險等，取得了積極的效果，同時稅收也被作為一種重要的調(diào)控手段在多次房地產(chǎn)市場調(diào)控中使用。為了防止房地產(chǎn)市場價格過快上漲，在稅收方面一方面對房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)強化對城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅及耕地占用稅的征收管理，另一方面，對房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)加大征稅范圍，先是2005年6月1日后對個人購買不足2年的住房交易全額征收營業(yè)稅，2006年6月1日又將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到5年。同時，加大了對轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅和個人所得稅的征收力度。

　　從政策效果來看，無論是2005－2008年上半年一系列密集的緊縮性政策，還是2008年下半年以來的寬松政策，宏觀調(diào)控措施盡管產(chǎn)生了積極的效果，但是從稅收政策看，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，國內(nèi)大部分城市房價波動較大，同時在總體上延續(xù)著不斷上漲的趨勢。

　　目前，助推中國房價的一個重要因素是土地出讓制度。在城市化進(jìn)程中，地方政府進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而這些資金的一個重要來源就是土地轉(zhuǎn)讓收入，這使得地方政府有故意控制土地投放速度和規(guī)模、抬高土地價格的偏好。據(jù)了解，近年來房地產(chǎn)開發(fā)的土地成本占開發(fā)成本不斷上升，不少城市已經(jīng)高達(dá)50－70％。因此，在多種因素的作用下，稅收杠桿在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控中的作用并不是很明顯，提高房地產(chǎn)交易稅費，只會導(dǎo)致開發(fā)商將稅費通過提高房價轉(zhuǎn)嫁給購房者，從而助推房價。因此，房地產(chǎn)行業(yè)的資金密集型特征和對土地的依賴決定了土地政策和貨幣政策是房地產(chǎn)市場調(diào)控最重要的手段，而稅收調(diào)控只能作為一種輔助手段，不宜頻繁使用。相反，保持稅收體系的相對穩(wěn)定性更有利于形成穩(wěn)定房地產(chǎn)價格的預(yù)期，更有利于行業(yè)的健康發(fā)展。

　　三、完善中國房地產(chǎn)行業(yè)稅收政策的構(gòu)想

　　1. 簡并稅費，完善多環(huán)節(jié)多稅種的房地產(chǎn)稅收體系

　　稅制改革的目的并不是要加重稅賦，而是要將一些繁雜的稅費進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，用規(guī)范稅費和建立長效機制的辦法來增加稅費征收管理的透明度，這有利于監(jiān)督和降低房地產(chǎn)成本，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的繁榮和購買力的提高。據(jù)初步統(tǒng)計，中國現(xiàn)階段涉及房地產(chǎn)的稅種有12種之多，涉及房地產(chǎn)的收費多達(dá)50項，據(jù)抽樣調(diào)查部分項目的稅費已占到房地產(chǎn)價格的30%－40%，影響了市場的健康發(fā)展。因此，為了優(yōu)化房地產(chǎn)市場的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平，規(guī)范各種收費，堅持“明租、正稅、少費”的原則，取消不合理收費，建立規(guī)范的行政事業(yè)收費制度，根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)、銷售、保有、流通環(huán)節(jié)的不同，完善多環(huán)節(jié)、多稅種的房地產(chǎn)稅收體系就成為推進(jìn)稅制改革的重要前提。

　　2. 房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的稅制改革思路

　　房地產(chǎn)開發(fā)階段是商品房的生產(chǎn)過程，這一環(huán)節(jié)的稅收具有較強的后轉(zhuǎn)性，對開發(fā)階段課稅會提高開發(fā)成本和售房價格，最終轉(zhuǎn)嫁給房產(chǎn)消費者，其改革的基本原則應(yīng)該是在保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，合理降低稅賦水平。一是推進(jìn)耕地占用稅改革，保護(hù)農(nóng)業(yè)基本耕地。根據(jù)各地不同情況，適當(dāng)提高耕地占用稅稅率，同時實行累進(jìn)稅率，在保護(hù)基本農(nóng)田的前提下促進(jìn)農(nóng)地資源的合理有效利用；二是開征促進(jìn)土地利用稅（空地稅或荒地稅），促進(jìn)土地的有效利用。建議以地價為計稅基準(zhǔn)，對閑置土地征收懲罰性的空地稅(對城市土地)或荒地稅(對農(nóng)地)，減少土地囤積行為，降低市場對土地利用的預(yù)期收益，促使土地持有者提前或及時開發(fā)土地資源；三是針對房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅等存在的重復(fù)征收和稅率過高現(xiàn)象，合理歸并、調(diào)整有關(guān)稅種，同時適當(dāng)降低稅率，避免因稅率過高推動房價上漲現(xiàn)象。

　　3. 房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅制改革思路

　　中國房地產(chǎn)市場的強勁需求中有一定比重是以套利為目的的投機性需求，因此有效識別和鼓勵消費性需求，抑制過度的投機性需求就成了交易環(huán)節(jié)改革房地產(chǎn)稅收政策的重點所在。一是完善土地增值稅制度。土地增值稅旨在“打擊短線投機和保護(hù)長期投資”，關(guān)鍵是要體現(xiàn)有效識別投機和投資的差別性原則。在政策改進(jìn)上可以借鑒中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，根據(jù)土地價格增值幅度的不同，實行較高的差別稅率；二是完善房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅。要考慮房地產(chǎn)的取得方式(有償、無償)、實際占用權(quán)屬時間以保護(hù)正常消費性需求和合理抑制投資性需求。為防止虛假交易和逃稅行為，要建立一套由房地產(chǎn)交易中心與稅收征管機構(gòu)聯(lián)動的信息共享的個稅監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)測真實的交易價格。同時，地方政府可以根據(jù)本地不同區(qū)域和板塊，在考慮了房屋房齡、品質(zhì)等條件下建立一個最低成交參考價，用以識別售房人虛假申報壓低成交價來逃稅的行為；三是開征歧視性契稅。契稅作為一種價外稅，能夠改變需求方的行為，對住房供給價格影響相對較小，可增加投機者的交易成本，抑制市場的投機需求；四是開征特別商品消費稅，對高檔住宅、別墅的交易課以重稅。建議根據(jù)高檔房產(chǎn)按照價格、檔次實行分級超額累進(jìn)稅率制，在銷售環(huán)節(jié)一次性征收；五是調(diào)整房屋租賃時的稅負(fù)，降低租賃成本，活躍房屋租賃市場。中國稅法規(guī)定個人出租住房要征收六稅一費，不僅稅種多、稅負(fù)重，而且在實際征管中偷逃稅款的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。建議統(tǒng)一稅率，對普通住宅個人住房租賃統(tǒng)一按租金收入的一定比例征稅，以此來盤活空置住房，提高住房的使用效率。

　　4. 房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅制改革思路

　　中國現(xiàn)階段房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)中，保有環(huán)節(jié)賦稅較輕，使開發(fā)商和投機者可以以較低的持有成本囤積土地和房產(chǎn)，靜候地價和房價的上漲。同時保有環(huán)節(jié)的低稅賦使保有期間發(fā)生的自然增值和級差地租全部流向房產(chǎn)所有者，政府卻很難參與分配。因此，在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，最重要的是要適時開征物業(yè)稅，不僅有利于打擊房地產(chǎn)投機、穩(wěn)定房價，而且有助于改善地方稅收結(jié)構(gòu)、推動城市可持續(xù)發(fā)展。

　　開征物業(yè)稅涉及到各方面的利益調(diào)整，要堅持謹(jǐn)慎的原則，逐漸將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、土地出讓金及其他各種行政事業(yè)收費等稅費降低、合并，在征收規(guī)模上使物業(yè)稅的總體規(guī)模與之保持基本相當(dāng)。變一次性收取為分?jǐn)傆谖磥矶嗄陜?nèi)收取，改變地方政府的短視行為，調(diào)動地方政府創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提供充足的公共產(chǎn)品的積極性。同時，要對城鎮(zhèn)居民所購置的第一套自用住房和農(nóng)民的自用居住房給予免稅的優(yōu)惠政策，減輕中低收入階層的負(fù)擔(dān)。

　　作者：巴曙松(研究員) 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師

　　劉孝紅博士、李勝利博士、王淼博士和李輝雨先生參與了本文的調(diào)研、討論和起草工作