針對(duì)三次圈地高潮帶來的問題，圍繞著1986年出臺(tái)的土地管理法，一個(gè)嚴(yán)格的土地法制體系正在我國(guó)逐步形成。

　　第一部土地管理法出臺(tái)

　　1986年第一部土地管理法出臺(tái)，重點(diǎn)放在了嚴(yán)格保護(hù)耕地，并規(guī)定由直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家土地管理局統(tǒng)一管理全國(guó)城鄉(xiāng)土地，但沒有涉及土地使用制度改革的條款。

　　隨著各級(jí)土地管理部門相繼成立,以土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃、土地整理開發(fā)復(fù)墾和基本農(nóng)田保護(hù)工作為主要內(nèi)容，土地利用宏觀管理工作陸續(xù)起步，初步確立了由多部門分頭管理向全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制改革的方向。

　　土地管理法出臺(tái)的同時(shí)，國(guó)家土地管理局也于1986年成立，王先進(jìn)出任局長(zhǎng)。他向《瞭望》新聞周刊介紹說，當(dāng)時(shí)最首要的任務(wù)是建立以劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度。三年后的1989年，這一制度在國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部組織召開的全國(guó)第一次基本農(nóng)田保護(hù)工作會(huì)議上，得以正式確定，隨后通過《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，上升為法律。

　　1988年，七屆人大一次會(huì)議通過《憲法》修正案，規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，標(biāo)志著我國(guó)的根本大法肯定了土地所有權(quán)和使用權(quán)可以分離，土地使用權(quán)具有價(jià)值，可以入市流轉(zhuǎn)。

　　1990年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確國(guó)有土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式。以行政法規(guī)的形式，確立了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

　　與此同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》和1986年中央7號(hào)文件提出的各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的要求，新成立的國(guó)家土地管理局著手籌備土地利用總體規(guī)劃的編制工作。

　　1993年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《1986-2000年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(草案)》。這是我國(guó)第一部土地利用總體規(guī)劃。到1996年底，我國(guó)大部分省自治區(qū)直轄市完成了省級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制工作。新中國(guó)第一個(gè)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，在協(xié)調(diào)各業(yè)用地、保護(hù)耕地、合理開發(fā)利用后備土地資源等方面起了重要作用。

　　但中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎告訴《瞭望》新聞周刊，“當(dāng)時(shí)，規(guī)劃在實(shí)施中也存在一些不適應(yīng)的地方，在很長(zhǎng)一段時(shí)間，按需定供的規(guī)劃，執(zhí)行和監(jiān)督力量薄弱，沒有真正制止濫用土地的習(xí)慣。”

　　這期間，1995年實(shí)施了《城市房地產(chǎn)管理法》，在肯定土地使用權(quán)實(shí)行協(xié)議招標(biāo)拍賣出讓制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式。

　　11號(hào)文件對(duì)耕地的特殊保護(hù)

　　1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，即著名的11號(hào)文件。這份文件決定對(duì)1991年以來的各類建設(shè)用地進(jìn)行全面清查，力圖通過清查，摸清非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)量及利用情況，了解建設(shè)用地的潛力，為盤活存量、節(jié)地挖潛和加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控提供依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。而另一個(gè)目的是，制止亂占耕地、違法批地、浪費(fèi)土地和非法交易行為，依法加強(qiáng)建設(shè)用地管理，健全有關(guān)法規(guī)、規(guī)章，完善政策措施，規(guī)范建設(shè)用地管理和土地市場(chǎng)。

　　11號(hào)文件帶來了土地管理的大轉(zhuǎn)折，也為土地管理法的修改指明了方向，直接促成了1998年土地管理法的第一次修訂。

　　“這不是一般意義上的修改法律條文，而是更新土地管理制度。”黃小虎回憶，此次修訂，建立了占用耕地補(bǔ)償制度，實(shí)行了對(duì)耕地的特殊保護(hù)；建立了土地用途管制，促使土地使用者嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；改革了土地征用制度，土地征用審批權(quán)上收到中央和省級(jí)政府；建立了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度，控制建設(shè)用地總量。

　　修改中，調(diào)整幅度最大的內(nèi)容是規(guī)劃，在全部法律的86項(xiàng)條款中，單獨(dú)列出土地利用總體規(guī)劃的有14條，規(guī)劃的編制實(shí)施以及法律地位都有了很大的進(jìn)步。這也直接影響到了對(duì)《1986-2000年土地利用總體規(guī)劃》的修訂。

　　1997年國(guó)土資源部制定了《1997-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，1999年該規(guī)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并實(shí)施。“規(guī)劃的實(shí)施，有效地促進(jìn)了耕地保護(hù)，全國(guó)大部分地區(qū)基本農(nóng)田面積保持穩(wěn)定。同時(shí)有效控制了非農(nóng)建設(shè)占用耕地，促進(jìn)了節(jié)約集約利用土地。”黃小虎說。

　　但具體執(zhí)行中，難度重新出現(xiàn)。一些地方在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想上與中央的要求還有一定的距離，影響了規(guī)劃的嚴(yán)格實(shí)施。黃小虎說，一些地方不依規(guī)劃辦事，存在違反規(guī)劃批地、用地的現(xiàn)象，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，影響了規(guī)劃的法律效力。

　　“盡管規(guī)劃本身很好，這些老毛病仍然難以根除。”在黃小虎看來，規(guī)劃“失控”僅僅是表象，“實(shí)質(zhì)是一些地方政府片面理解發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，為追求政績(jī)，好大喜功，亂占濫用土地。”

　　這期間，在2001年，對(duì)土地資源市場(chǎng)配置制度的確立具有重要?dú)v史意義的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》出臺(tái)，提出各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，第一次明確具體地提出了國(guó)有土地招標(biāo)、拍賣出讓的范圍和界限，為商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地協(xié)議出讓亮起了紅燈，成為經(jīng)營(yíng)性土地由非市場(chǎng)配置到市場(chǎng)配置的政策分水嶺。

　　節(jié)約集約用地的政策思路

　　到2003年初，隨著新一輪經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，繼上世紀(jì)80年代中期和90年代初期兩次土地征用高潮后，第三輪圈地風(fēng)席卷全國(guó)，各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)雨后春筍般崛起。從2003年開始，中央開始下大力氣整頓土地市場(chǎng)，下發(fā)的文件一個(gè)接一個(gè)。也正是在這一年，黨中央和國(guó)務(wù)院正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控。

　　2004年，國(guó)務(wù)院部署全面清理各類開發(fā)區(qū)，開展了為期一年半的土地市場(chǎng)治理整頓。在初步遏制了亂占濫用土地的勢(shì)頭之后，2004年出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(即國(guó)務(wù)院28號(hào)文)。為貫徹落實(shí)好這個(gè)文件，國(guó)務(wù)院同步召開全國(guó)深化改革嚴(yán)格土地管理工作電視電話會(huì)議，溫家寶總理作了《深化土地管理制度改革，依法切實(shí)加強(qiáng)土地管理》的重要講話。

　　但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年未批先建占用耕地面積仍有近31萬(wàn)畝,全國(guó)耕地凈減少達(dá)542.4萬(wàn)畝，地方投資仍在違規(guī)擴(kuò)張。不得已之下，中央出臺(tái)了更嚴(yán)格的土地管理政策。這就是2006年7月25日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》。

　　這個(gè)被稱為“31號(hào)文”的文件，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段加強(qiáng)土地調(diào)控，特別是提出了8條具體、務(wù)實(shí)的土地調(diào)控政策，與以往政策相比，改革力度更大，內(nèi)容更具體務(wù)實(shí)，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的堅(jiān)定決心。

　　“31號(hào)文”明確提出，工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。把工業(yè)用地也納入招標(biāo)拍賣掛牌出讓范圍，實(shí)行市場(chǎng)配置。

　　2007年物權(quán)法的實(shí)施，全面肯定了招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)化配置制度。從內(nèi)容上來看，物權(quán)法50%以上的內(nèi)容是規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)的，以土地為主的內(nèi)容幾乎達(dá)到60～70%。

　　目前，第三輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃(2006年～2020年)的修編正在進(jìn)行中，為確保18億畝耕地的“紅線”，2006到2020年這15年的耕地減少量必須控制在3000萬(wàn)畝以內(nèi)。這個(gè)數(shù)字僅相當(dāng)于“十五”期間耕地減少量的1/3。

　　全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì)主任胡存智表示，“各地如果有更高的發(fā)展需求只能通過集約用地解決，這是全國(guó)一盤棋的考慮。”也就是說，無(wú)論是現(xiàn)實(shí)還是未來的土地調(diào)控政策，解決尖銳的用地矛盾，節(jié)約集約已經(jīng)是惟一的選擇。

　　2008新年伊始，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。