中國政府首次對土地儲備的主體、范圍、程序、管理進行規(guī)范，有利于完善土地調(diào)控，約束政府“土地融資”

　　12月4日，旨在規(guī)范市、縣政府土地收購儲備行為的《土地儲備管理辦法》(下稱《辦法》)全文公布。該《辦法》由國土資源部土地利用司主持起草，由國土資源部、財政部、中國人民銀行三部委聯(lián)合制定。

　　這是中國政府首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進行規(guī)范，對完善土地調(diào)控以及約束政府“土地融資”影響深遠。

　　土地儲備制度得失

　　政府儲備土地源于1997年“杭州模式”。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲備中心，其初衷是依靠銀行貸款和財政撥款，收購破產(chǎn)或效益不高的國有企業(yè)的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地。

　　此后，“杭州模式”被國土資源部總結(jié)推廣到全國，各地大小城市紛紛成立土地儲備機構(gòu)，收儲范圍隨之?dāng)U大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。

　　2001年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)，強調(diào)“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，政府儲備土地正式獲得中央認可。

　　此后，市、縣政府紛紛加大了土地收儲力度，不再局限于城市存量土地，而且把征用農(nóng)民的集體土地也納入儲備范圍。新征農(nóng)村土地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲的主要來源，有的地方征用農(nóng)地占儲備土地的比例高達90%以上。

　　在各地的實踐中，土地儲備中心一般由市、縣政府財政注資啟動，作為政府直屬的事業(yè)單位。其職能是：受政府委托從事土地的收購、儲備和出讓前的前期準備工作，以及負責(zé)實施城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征用和國有存量土地的收購、前期開發(fā)、儲備和出讓。

　　按照中國的政策，地方政府不能發(fā)行債券，也不能貸款。有了土地儲備中心，地方政府就可借此把土地“低進高出”，或向銀行抵押貸款，獲取城市建設(shè)資金。實踐中，各地的土地儲備中心已成為土地經(jīng)營的主體，成為政府“以地生財”的工具。

　　近年來，隨著城市化的加快，各地土地儲備中心承擔(dān)了大量土地融資和土地征用出讓業(yè)務(wù)。由于缺乏全國性規(guī)范，土地儲備機構(gòu)地位不明確，收儲行為失控，釀成諸多腐敗問題。“土地財政”愈演愈烈，不僅嚴重侵犯農(nóng)民土地權(quán)利，而且醞釀巨大金融風(fēng)險。

　　抑制逐利動機

　　基于以上問題，國土資源部和財政部等一直在調(diào)研，希望以規(guī)范政府土地儲備為切入口，完善土地調(diào)控，約束地方政府“土地投機”，推動土地和房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。這正是此次《土地儲備管理辦法》要解決的核心問題。

　　對于土地儲備機構(gòu)的地位，《辦法》第三條明確，“土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位”。這意味著土地儲備中心在誕生十年后，正式有了獨立的法律地位。該《辦法》實施后，各地土地儲備機構(gòu)的定位有了明確的說法，將逐步統(tǒng)一。

　　對于土地儲備的目的和范圍，該《辦法》提出，土地儲備是為了“調(diào)控土地市場，推動土地資源有效利用”；而在儲備范圍上，《辦法》明確要“優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地”，然后才是“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地”。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，這實際上排除了土地儲備機構(gòu)直接征用農(nóng)民集體土地的做法，今后政府儲備的土地只能是已經(jīng)依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地。這可能抑制地方政府以土地儲備為名低價征用農(nóng)民土地然后高價出讓的沖動。

　　為了防止地方政府隨意擴大土地儲備規(guī)模，該《辦法》還明確，“土地儲備實行計劃管理”，政府相關(guān)部門必須編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案。同時規(guī)定“各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保”，“土地儲備機構(gòu)不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保”。

　　對于土地儲備機構(gòu)“土地融資”出現(xiàn)的諸多問題，該《辦法》加大了財政部門和金融管理部門的外部監(jiān)督。該《辦法》第二十五條規(guī)定：“土地儲備機構(gòu)向銀行等金融機構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)的貸款要求。”

　　與此同時，上述條款還增加了財政部門對土地儲備機構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任：“土地儲備機構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預(yù)算相銜接，并報經(jīng)同級財政部門批準”，“土地儲備機構(gòu)申請貸款時，應(yīng)持財政部門的貸款規(guī)模批準文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料”。

　　今年2月底，財政部已先行出臺了《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》。

　　期待執(zhí)行效果

　　不過，由于該《辦法》存在諸多模糊之處，土地政策專家對其執(zhí)行效果依然抱有隱憂。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認為，在現(xiàn)有土地管理體制下，出臺該《辦法》還是很有必要，也是形勢所迫。但建立土地儲備制度的目的只能是規(guī)范土地供求，而不能立足于壟斷土地市場供應(yīng)；應(yīng)該立足于儲備城市存量建設(shè)用地，而不能以征購農(nóng)地為主；應(yīng)該立足于調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場，而不是把土地儲備變成政府牟利的工具。

　　土地學(xué)者指出，由于上述辦法并未明確土地儲備違規(guī)行為的懲處細則，也沒有改變“土地財政”賴以生存的城鄉(xiāng)分割的土地制度；加上中央政府很難知悉數(shù)千個市縣政府的全部信息，該《辦法》在執(zhí)行中難免被地方政府“化解于無形”。因此，更進一步的土地制度改革依然迫切。