2007年上半年，全國(guó)各地房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，部分城市甚至出現(xiàn)暴漲的局面。在輿論深入關(guān)注投資客炒房和開(kāi)發(fā)商“捂盤(pán)”哄抬房?jī)r(jià)的同時(shí)，一些專家學(xué)者則把目光轉(zhuǎn)向了導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲更深層次的問(wèn)題——現(xiàn)行土地供給制度。

　　“8·31”三周年在即，“所有經(jīng)營(yíng)性用地必須采用招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌的方式公開(kāi)交易”政策走到今天，城市土地價(jià)格翻番,房?jī)r(jià)成倍上漲。七月份,廣東東莞“地王”金地與萬(wàn)科之爭(zhēng),以及長(zhǎng)沙拍出的全國(guó)最大的“地王”，在業(yè)內(nèi)引發(fā)了極大爭(zhēng)議。而土地拍賣(mài)是價(jià)值發(fā)現(xiàn)還是價(jià)值放大？誰(shuí)在為高地價(jià)買(mǎi)單？是否土地拍賣(mài)制度拉高房?jī)r(jià)？如何調(diào)整土地制度以促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展等有關(guān)“土地招拍掛制度”的討論沸沸揚(yáng)揚(yáng)。　　我國(guó)現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)走到死胡同了，政府的嚴(yán)格管制和國(guó)家壟斷是最根本的原因。在此形勢(shì)下的土地招拍掛制度也是歪曲的。對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的政府管制，使地方政府用極低的價(jià)格征用農(nóng)民土地，在招拍掛市場(chǎng)獲得高額土地收益。受此驅(qū)動(dòng)，地方政府、開(kāi)發(fā)商和銀行合謀炒作，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利，“地王”因此出現(xiàn)。

　　地王的背后是利益驅(qū)動(dòng)

　　地方政府縱容甚至炒作“地王”，背后其實(shí)是利益的驅(qū)動(dòng)。自1994年稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，使得地方財(cái)政收入減少，特別是縣市財(cái)政困難。地方政府為了發(fā)展城市建設(shè)，就要設(shè)法尋找資金來(lái)源，出讓土地是一個(gè)重要的途徑。

　　地方政府財(cái)政收入分為預(yù)算收入和預(yù)算外收入兩部分，其中土地出讓金占預(yù)算外收入的60%左右，而土地出讓又會(huì)促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府向其征收的流轉(zhuǎn)稅和增值稅占預(yù)算收入的近40%。此外，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，10%來(lái)自財(cái)政投入，30%來(lái)自土地出讓金，而60%來(lái)自土地抵押貸款。因此，地方財(cái)政收入及城市建設(shè)對(duì)土地收入的依賴，導(dǎo)致地方政府大量征用土地。

　　同地不同權(quán)、不同價(jià)是主因

　　我國(guó)的土地分為國(guó)有土地和集體土地，分別為政府和農(nóng)民集體占有。在性質(zhì)上，雖然都是土地公有制，但實(shí)際上二者具有不同的權(quán)利。集體土地只能用于農(nóng)用生產(chǎn)或農(nóng)用宅基地建設(shè)，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外，集體土地只有轉(zhuǎn)成國(guó)家土地才能作為建設(shè)用地，而農(nóng)地的轉(zhuǎn)用主要是通過(guò)政府征地來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，政府就壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，成為真正的“地主”，政府依靠手中的權(quán)力用很低的價(jià)格征地，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上是要農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，另一部分用很高的價(jià)格出讓，獲取土地增值收益，并把農(nóng)民排除在分享土地增值收益之外?？梢?jiàn)，我國(guó)土地問(wèn)題的根源在于，現(xiàn)行土地制度和土地政策的二元分割，即兩種公有土地，同地而不能同權(quán)、不能同價(jià)。

　　堅(jiān)持兩種公有制，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和交易

　　要改革我國(guó)現(xiàn)行土地制度和土地政策，根本出路是，在堅(jiān)持兩種土地公有制的前提下，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和土地交易，特別是允許集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和交易，實(shí)現(xiàn)同地、同價(jià)、同權(quán)。

　　根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但在例外條款中還規(guī)定，農(nóng)民自己進(jìn)行住房和公共設(shè)施建設(shè)以及發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可以用集體土地。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民按照自己對(duì)這一例外條款的理解和解釋加以運(yùn)用，如珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)，農(nóng)民在自己的土地上建起了大量工業(yè)廠房和打工者住宅出租。在廣東南海，建設(shè)用地中一半左右是集體土地，他們建立了土地股份合作社，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變成城市工商物業(yè)產(chǎn)權(quán)，從而分享了土地增值的收益。全國(guó)很多地方都在這樣做。這其實(shí)代表了土地制度和土地政策改革和調(diào)整的方向。

　　一些地方在征地的過(guò)程中，把貨幣補(bǔ)償和留地補(bǔ)償巧妙地結(jié)合在一起，給農(nóng)民留有一部分土地，讓農(nóng)民用征地補(bǔ)償款來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)物業(yè)，如建設(shè)工業(yè)廠房、商業(yè)鋪面和市場(chǎng)設(shè)施，同時(shí)，政府幫助招商，然后按照商家的規(guī)劃和設(shè)計(jì)建設(shè)，簽約出租，獲得收益。這種方式就不再是簡(jiǎn)單的征地補(bǔ)償，而是給農(nóng)民提供了長(zhǎng)期的生活保障。文林峰：應(yīng)出臺(tái)措施堵塞“漏洞”

　　放開(kāi)土地一級(jí)市場(chǎng)

　　我國(guó)的土地儲(chǔ)備管理部門(mén)，既替政府拍地，又要參與市場(chǎng)管理，職責(zé)不明確，尤其是在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)上，完全由政府來(lái)控制。單靠一個(gè)城市的土地整理中心，不可能在一年內(nèi)完成上千公頃的一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這樣，許多城市依然出讓“毛地”，開(kāi)發(fā)商拿地后，拆不動(dòng)，遲遲不能形成有效供應(yīng)，供不應(yīng)求的矛盾長(zhǎng)期得不到解決。因此，政府應(yīng)該放開(kāi)土地一級(jí)市場(chǎng)，讓開(kāi)發(fā)商公平競(jìng)爭(zhēng)共同參與土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，獲得相應(yīng)的回報(bào)。這樣，政府就有可能全部以純“熟地”方式出讓土地。

　　明確拿地企業(yè)資質(zhì)

　　目前，我國(guó)對(duì)于獲得土地的主體并沒(méi)有明確限制，自然人、法人都可以拿地，非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也可以拿地，這也不利于土地市場(chǎng)的發(fā)展。比如一些“三外”企業(yè)(外資、外行、外地)資金雄厚，為了占據(jù)市場(chǎng)不惜“血本”拿地，自身又無(wú)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)；而有豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀房地產(chǎn)企業(yè)又無(wú)地可開(kāi)發(fā)，使得房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平原地踏步，不利于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化進(jìn)步。因此，要建立土地招拍掛綜合評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，對(duì)其已往業(yè)績(jī)、過(guò)去所產(chǎn)生的相關(guān)糾紛、品牌形象及誠(chéng)信程度等進(jìn)行全面評(píng)估、綜合評(píng)定,而不僅僅是價(jià)高者得這一單一指標(biāo)。

　　避免出讓大宗土地

　　最近頻繁出現(xiàn)的“地王”有一個(gè)特點(diǎn)，就是土地出讓面積很大。這樣很容易造成價(jià)格壟斷，也不利于項(xiàng)目盡快推向市場(chǎng)。因此，政府在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把土地分小塊出讓給不同的開(kāi)發(fā)商，但要嚴(yán)格執(zhí)行該區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃的要求。如果開(kāi)發(fā)商已經(jīng)儲(chǔ)備的土地量過(guò)大，要對(duì)其拿地進(jìn)行限制，以防止開(kāi)發(fā)商先大量“圈地”，再找合作企業(yè)開(kāi)發(fā)，再“圈錢(qián)”、“圈地”，這樣的惡性循環(huán)無(wú)論對(duì)于企業(yè)自身還是整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)及金融市場(chǎng)，都有極大的危險(xiǎn)。只有將土地分塊出讓，大規(guī)模“囤地”的現(xiàn)象才會(huì)有所控制。孟曉蘇∶土地供應(yīng)渠道應(yīng)多元化

　　招拍掛制度在一定程度上對(duì)規(guī)范土地市場(chǎng)，防止炒地行為發(fā)生，是具有突破性的。隨著市場(chǎng)的發(fā)展，它也一定會(huì)暴露出一些弊端，還需要完善。

　　土地供應(yīng)主體多元化

　　中國(guó)拍賣(mài)的土地有兩種。一種是城里原有的土地，叫存量土地，在國(guó)外叫都市再開(kāi)發(fā)。另一種是增量土地，來(lái)自農(nóng)村。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)實(shí)行兩種土地制度，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地除少數(shù)歸國(guó)家所有外，都?xì)w農(nóng)民集體所有，包括農(nóng)民建設(shè)用地也歸農(nóng)民集體所有。雖然《物權(quán)法》允許農(nóng)民的宅基地可以轉(zhuǎn)讓，但由于城市土地管理法的限制，不能轉(zhuǎn)到城市用地上。集體土地只有政府征收后才能進(jìn)行拍賣(mài)，農(nóng)民自己并不能賣(mài)。這樣政府就成了單一的供應(yīng)主體，多家競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)，結(jié)果是拍賣(mài)價(jià)格被拉高。如果土地市場(chǎng)有多家供應(yīng)主體，才是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

　　增加稅收改變“第二財(cái)政”

　　只有政府才具有征地權(quán)，因此政府在征地時(shí)的集體用地價(jià)格并不高，但在拍賣(mài)時(shí)，一家賣(mài)地多家搶，價(jià)格自然提高。廉價(jià)收購(gòu)，高價(jià)賣(mài)出，地方政府從土地買(mǎi)賣(mài)中收取的差價(jià)太大，這成為它的“第二財(cái)政”，成為地方政府的依賴。

　　實(shí)際上政府可以采取合理征收稅款這種有效的措施。今后，土地使用者和房屋購(gòu)買(mǎi)者應(yīng)該向政府納稅。在國(guó)外，地稅物業(yè)稅所得稅(財(cái)產(chǎn)稅)占了國(guó)家財(cái)政的75%，而中國(guó)主要的稅收都來(lái)自企業(yè)。現(xiàn)在國(guó)人已經(jīng)擁有私人財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)該向其征收財(cái)產(chǎn)稅。這種合理的稅收來(lái)源，一方面可以抑制土地不公平的供應(yīng)局面，另一方面又使政府得到合法收入，補(bǔ)充財(cái)政，壓制征地沖動(dòng)。胡建明：穩(wěn)定收益，合理規(guī)劃，分類(lèi)出讓土地

　　追求穩(wěn)定合理利潤(rùn)

　　“房?jī)r(jià)＝地價(jià)＋建造成本＋利潤(rùn)”，其中，各組成部分所占房?jī)r(jià)的比例，中國(guó)與歐美國(guó)家有很大的差別。如圖所示：建造成本在一段時(shí)期內(nèi)變化不大，決定房?jī)r(jià)的因素是地價(jià)和利潤(rùn)。在房?jī)r(jià)一定的情況下，地價(jià)越高，利潤(rùn)就越低。為了彌補(bǔ)利潤(rùn)的損失，開(kāi)發(fā)商必然要抬高房?jī)r(jià)。正因如此，很多人認(rèn)為是地價(jià)上漲促使房?jī)r(jià)上漲，而土地招拍掛制度是主要原因。

　　這多少有些片面，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)減少，但并不代表不合理。比如一些歐美國(guó)家的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)發(fā)一個(gè)項(xiàng)目獲得20%～30%(如圖)的利潤(rùn)就算是合理利潤(rùn)。為了分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商會(huì)合理分配資金，獲得每年穩(wěn)定的收益。中國(guó)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得的平均利潤(rùn)都已經(jīng)達(dá)到40%以上，地價(jià)上漲，開(kāi)發(fā)商不抬高房?jī)r(jià)還是會(huì)獲得很大的收益。

　　完善城市規(guī)劃制度

　　一些發(fā)達(dá)國(guó)家的土地出讓制度之所以能適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，在很大程度上是因?yàn)槠溟L(zhǎng)期有效的城市規(guī)劃，開(kāi)發(fā)商根據(jù)自己的實(shí)際情況有選擇地拿地，而不是見(jiàn)地就“搶”。中國(guó)對(duì)土地的控制則比較松散，城市規(guī)劃也不成熟，常常是劃出一塊地后，才規(guī)定其用途，有的甚至確定了用途后也可以更改。開(kāi)發(fā)商在競(jìng)地時(shí)沒(méi)有后顧之憂，獲地后迅速建房子，盡快在高價(jià)時(shí)出售，促使區(qū)域房?jī)r(jià)暴漲。

　　分門(mén)別類(lèi)出讓土地

　　根據(jù)供求情況，一些歐美國(guó)家將土地分成三類(lèi)，規(guī)定高、中、低檔房使用土地所占的比例，大、中、小型開(kāi)發(fā)商按類(lèi)別競(jìng)拍。這樣，實(shí)力相當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)商才會(huì)碰到一起，地價(jià)不會(huì)抬得過(guò)高，保證一段時(shí)期內(nèi)各類(lèi)房屋供求平衡。

　　因?yàn)閷?duì)土地進(jìn)行了分類(lèi)，拍賣(mài)時(shí)，開(kāi)發(fā)商認(rèn)為達(dá)不到合理利潤(rùn)，便不會(huì)再抬高地價(jià)，這樣就能有效抑制地價(jià)瘋漲。李國(guó)平：招拍掛也要因“地”制宜

　　土地招拍掛制度自身是能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，它使我國(guó)的土地供應(yīng)和交易更加透明、科學(xué)。之所以這一制度會(huì)引出“天價(jià)地王”，最主要的原因是中國(guó)沒(méi)有與之適應(yīng)的成熟配套及有效的機(jī)制和架構(gòu)。

　　招標(biāo)為主，拍賣(mài)為輔

　　土地招拍掛制度在實(shí)施過(guò)程中，政府簡(jiǎn)單運(yùn)用了“以拍為主、以掛為輔，很少招標(biāo)”的形式。一塊土地在掛牌后，由于有多家開(kāi)發(fā)商參與，往往最后就變成拍賣(mài)出讓。一些有實(shí)力、有膽量的開(kāi)發(fā)商，看到房地產(chǎn)的高位發(fā)展趨勢(shì)后，高價(jià)拍地，導(dǎo)致不斷出現(xiàn)“天價(jià)”土地，直接造成房?jī)r(jià)上漲。這就形成了“土地出讓效率低——土地供應(yīng)短缺——土地拍賣(mài)價(jià)高——土地脫離自身價(jià)值”的怪圈，最后“面粉比面包貴了”。

　　因此，土地出讓?xiě)?yīng)以招標(biāo)為主，以拍賣(mài)為輔，兼有少量的掛牌。因?yàn)檎袠?biāo)不以價(jià)格為決定因素，能有效控制地價(jià)，而且更容易在標(biāo)書(shū)中加入一些附加條件，限房?jī)r(jià)、限戶型。

　　招拍掛需因“地”制宜

　　招標(biāo)與拍賣(mài)也要有針對(duì)性，根據(jù)不同的土地使用屬性采用不同的出讓方式。政府可以將土地劃分為三類(lèi)，分為高、中、低檔住宅用地。三類(lèi)住宅土地的出讓方式區(qū)別開(kāi)。中、低檔住宅用地采用招標(biāo)的方式，并附條件，如建小戶型、經(jīng)濟(jì)適用房等。而對(duì)于高檔住宅用地則采用拍賣(mài)的方式，價(jià)高者得，政府從中可獲得高額收益，用來(lái)補(bǔ)貼保障型住房。梁蓓：可走年租制與批租制混合之路

　　自1990年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了在城鎮(zhèn)實(shí)行以土地所有權(quán)和使用權(quán)分離為基礎(chǔ)，以土地使用權(quán)有償出讓為特征的土地批租制度。然而近20年里，土地批租制度雖然為地方政府加快城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但其弊端卻在實(shí)施過(guò)程中日益顯露。

　　首先，土地批租實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入將難以得到持續(xù)。城市土地資源有限，以當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格批租土地，雖然一次性收取了全部租金，卻無(wú)法獲得未來(lái)土地升值收益。其次，土地批租制度還扭曲了土地價(jià)格信號(hào)。政府和開(kāi)發(fā)商都不可能掌握未來(lái)土地供求的全部信息，所以無(wú)論土地是否以市場(chǎng)方式出讓，其初始價(jià)格都必然無(wú)法準(zhǔn)確反映土地的真實(shí)價(jià)值，市場(chǎng)中投機(jī)因素更可能引起炒作，造成泡沫。

　　內(nèi)地現(xiàn)行的土地批租制與香港1985年以前的情況相同，現(xiàn)在香港已實(shí)行土地批租制和年租制混合的體制。該制度仍是政府所有前提下的土地出讓制度，只是在租金征收方式中，包含了“價(jià)”與“租”兩部分，其中“價(jià)”是一次性收取的出讓金，“租”則是按年收取的土地租金，是土地所有者與使用者分配土地收益的方式，為真正意義上的地租。

　　這種混合體制如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，比單一的土地批租制度更有優(yōu)勢(shì)。它可以為地方政府建立合理的激勵(lì)機(jī)制，向土地市場(chǎng)傳遞相對(duì)準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)，調(diào)節(jié)土地資源的合理分配與集約化使用，同時(shí)減少土地價(jià)格的波動(dòng)幅度，降低金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。王宏新：分配土地所有權(quán)是唯一出路

　　美國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：

　　第一，把土地的產(chǎn)權(quán)、可控性聯(lián)系起來(lái)，中央的土地就是中央的，地方政府沒(méi)有管理權(quán)，而地方的土地就是地方的，中央也不能插手，城市的國(guó)有土地要有一一對(duì)應(yīng)性，只要在相關(guān)法律上有相關(guān)管制就行了。

　　第二，把土地所有權(quán)逐級(jí)下放到地方政府，土地的所有權(quán)就歸地方政府所有，它就是市場(chǎng)主體，它與其他地方政府，包括它的上級(jí)政府在市場(chǎng)中的地位是平等的，在市場(chǎng)推出土地的過(guò)程中都可以建立競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

　　而且如果土地下放，地方政府就無(wú)法再實(shí)行招拍掛，土地招拍掛是在現(xiàn)行制度變革前實(shí)行的土地出讓制度，現(xiàn)在已經(jīng)走到了盡頭，只有重新分配土地的所有權(quán)，才能結(jié)束“荒唐”的招拍掛制度。