又近七一，時光匆匆，香港這顆璀璨的明珠回到祖國母親的懷抱已整整十個年頭。彈指十年，香港比過去任何時候都更具活力。

　　香港人多地少，資源極為匱乏，在這樣的自然條件下，如何創(chuàng)造出了優(yōu)美的環(huán)境、便利的交通和發(fā)達的經(jīng)濟？土地管理和利用對整個經(jīng)濟社會運行的支撐、影響表現(xiàn)在哪些方面？香港土地管理制度的核心、特點是什么？香港與內(nèi)地在土地管理上有哪些交流與互動？內(nèi)地又從中得到哪些借鑒？帶著這些問題，記者采訪了國土資源部規(guī)劃司司長胡存智。

　　在香港回歸談判中土地起了核心的作用

　　記者：上個世紀90年代您曾經(jīng)在香港工作過，您對香港土地資源的整體印象如何，土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要素，在“九七回歸”中扮演了怎樣的角色？

　　胡存智：香港土地總面積約1100平方公里，只相當(dāng)于內(nèi)地一個中等縣的面積。其中建設(shè)用地僅占總面積的22%左右，其他的就是山地和水面。香港平地不多，除了作建設(shè)用地之外，只有少量用于種菜的耕地，其余作為濕地等加以保護。

　　香港是世界上人口最稠密的地區(qū)之一，這么小的土地面積上有700多萬人口，食品問題靠自身已經(jīng)不能解決，大部分供給靠進口。

　　香港的主要特點就是山多，只有海邊的一點狹長的海灘是稍微平坦的地帶。我們現(xiàn)在所見的香港比較繁華的地方，或是現(xiàn)代化高樓林立的地方，都是填海填出來的。

　　香港建設(shè)用地的開拓主要是通過填海和農(nóng)地征收獲得的。填海部分主要在市區(qū)，沿著維多利亞海峽兩邊，主要是在九龍半島和香港島。

　　農(nóng)地征收這一塊主要在新界，這一部分主要用于香港開拓新市鎮(zhèn)、衛(wèi)星城等。

　　由于新界的土地是通過不平等條約由清政府于1898年租借給英國的，到1997年租期就滿了，受到條約的限制，新界的土地就不能再租用了，只剩下九龍半島和香港島，也就是1840年鴉片戰(zhàn)爭割讓給英國的很少的地方，很難再生存和繼續(xù)發(fā)展，這才有后來中英的談判。英國政府希望繼續(xù)租借給他們，中國政府決定如期收回。后來通過和平談判，英國把香港的主權(quán)和治權(quán)都交還給中國。因此實際上，香港的回歸，土地起了核心的作用。

　　為了處理好土地問題，1984年的《中英聯(lián)合聲明》，專門有一個附件三談土地問題。

　　市場為主行政為輔的完善的土地管理制度

　　記者：香港作為一個在全世界舉足輕重的國際金融中心，在這么小的彈丸之地上創(chuàng)造了令人驚嘆的偉大成就，土地資源的高效合理利用功不可沒。香港土地管理制度的核心、特點是什么？土地制度對整個經(jīng)濟社會運行的支撐、影響表現(xiàn)在哪些方面？

　　胡存智：香港的土地是政府統(tǒng)一管理的，土地開發(fā)政策委員會是土地開發(fā)和利用政策的最高決策機構(gòu)。其職責(zé)是決定長期發(fā)展戰(zhàn)略，決定大型土地發(fā)展計劃，評估土地開發(fā)規(guī)劃，確定土地用途規(guī)劃戰(zhàn)略以及土地供應(yīng)政策等。其決策通過下屬的環(huán)境地政局等貫徹執(zhí)行。環(huán)境地政局下設(shè)地政署，然后根據(jù)不同分區(qū)設(shè)有地政處。一級一級垂直管下去，形成一個高度統(tǒng)管的體系。所有土地的供應(yīng)、出讓、出租、管理都由香港特區(qū)政府一級來操作。不管什么地，全部統(tǒng)一由政府批，分為公開拍賣、招標(biāo)和私人協(xié)議三種方式。

　　香港的土地制度比較好地區(qū)分了所有權(quán)和使用權(quán)。任何單位和個人只能從政府手中取得按一定年期擁有可以自由處置的土地使用權(quán)。因此在所有權(quán)不變的前提下，使用權(quán)可以靈活地作為一種財產(chǎn)權(quán)來處理。這就使得土地在開發(fā)、利用過程中，在運用市場機制解決土地交換、分配等問題上有了一個很好的運作平臺。

　　這種產(chǎn)權(quán)制度的主要優(yōu)點在于有利于解決土地的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，有利于在所有權(quán)不變的前提下解決土地市場化運作的問題，既適用于資本主義，也適用于社會主義。因此這套制度也被改革開放后的內(nèi)地借鑒過來。內(nèi)地經(jīng)過20多年的土地使用制度改革實踐，形成了一整套成熟的土地使用制度，國有土地的所有權(quán)歸屬國家，使用權(quán)可以分年期出讓、出租或以其他方式交給使用者使用。可以說，內(nèi)地的土地使用制度改革是一項最重大的創(chuàng)新，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，土地不僅沒有成為阻礙，而且成為一個非常好的推進器。

　　由于香港人多地少，特別是建設(shè)用地資源少，所以寸土寸金，香港人將土地看作一個重要的資產(chǎn)，看作社會經(jīng)濟活動中一個必不可缺的部分。香港是一個高度市場化的地區(qū)，首先要求土地的價值能夠得到充分的體現(xiàn)。任何人對土地的處理都是非常慎重的，在土地的利用及分配供應(yīng)上不會隨意地作出決定。違法亂占土地，土地開發(fā)利用少數(shù)人說了算，將土地免費送給投資商等這些現(xiàn)象在香港都不會發(fā)生。每一塊地都經(jīng)過精心處理，力求產(chǎn)生最大的效益。同時管理制度也很嚴格。

　　市場為主，行政為輔，計劃管理，有序供應(yīng)，是香港土地管理體制的特點。香港有一套完善的土地供應(yīng)體系，以及與之相配套的價格確定等機制。比如說政府在土地供應(yīng)上，每年有一個供應(yīng)計劃，把年度需要供應(yīng)的土地有多少，其中公開拍賣的有多少，私人協(xié)議的有多少，都明確列出來。每年能夠提供財政收入的土地與不能提供財政收入的土地也有一個比例，因此想突擊多搞商品房和廉租屋，都是不可能的。

　　完善的規(guī)劃體系是香港土地管理制度的核心內(nèi)容。因為香港易開發(fā)土地早已開發(fā)利用完畢，新開發(fā)土地中的相當(dāng)一部分是填海造地和劈山造地以及舊市區(qū)的再開發(fā)，都是耗資巨大而且曠日持久，因此不得不高瞻遠矚，長遠規(guī)劃。

　　由于香港沿用的是英國的規(guī)劃體系，在管理上與內(nèi)地有些不同，但是規(guī)劃的大原則是一致的，即不符合規(guī)劃大綱和法定圖則的土地利用方式是肯定不行的。通過制定規(guī)劃大綱和法定圖則等，詳細、具體地列出每塊土地的用途及開發(fā)方案，作為批準建設(shè)和土地批租的依據(jù)。在香港，對于土地開發(fā)利用的申請，需要經(jīng)過規(guī)劃委員會集體討論決定，而不是簡單地由哪一個部門、官員自己去裁定和判斷。

　　另外，統(tǒng)一的土地登記制度體現(xiàn)了對土地權(quán)利的保障。香港的土地登記是政府統(tǒng)一進行的，統(tǒng)一為一個登記機關(guān)。通過統(tǒng)一的登記來保障物權(quán)，也是內(nèi)地要向香港學(xué)習(xí)的地方。香港不像內(nèi)地那樣，將統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)登記割裂為部門管理，出現(xiàn)房產(chǎn)、土地、林權(quán)等多個登記機關(guān)。

　　香港《土地登記條例》規(guī)定，凡是與土地、房屋有關(guān)的一切文據(jù)，如地契、買賣合約、遺囑、法院判決書等，均必須在土地注冊處登記，以便于查閱，防止以欺詐手段買空賣空。但是香港實行的是契約登記制度，而不是內(nèi)地的產(chǎn)權(quán)登記制度。相比較，產(chǎn)權(quán)登記更嚴密、更簡潔。

　　在高度市場化的前提下香港也有多種靈活的土地處置方式，使整個社會的土地供應(yīng)統(tǒng)籌平衡，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。例如在發(fā)展工業(yè)時期，香港政府曾專門劃出特定的區(qū)域作為工業(yè)區(qū)。工業(yè)區(qū)發(fā)展新興的、高科技工業(yè)，區(qū)內(nèi)的地價要比普通工業(yè)用地低很多。但是管委會跟政府有協(xié)定，只有高新企業(yè)以及對香港未來發(fā)展有幫助的特定的企業(yè)才能進入園區(qū)。也就是設(shè)有門檻，不是隨便什么企業(yè)都能進的。

　　政策的實施有嚴格的界定范圍和準入門檻，使整個管理體系很好地運轉(zhuǎn)。不會造成像內(nèi)地某些地方一樣，不分青紅皂白所有工業(yè)項目都進開發(fā)區(qū)。另外，對于公屋建設(shè)等香港也實行優(yōu)惠的土地政策，政府免費供應(yīng)土地(但須掛賬處理)以興建低收入市民租用的公屋(即廉租屋)。

　　香港居民約有一半受惠于這一政策。

　　最值得借鑒的是土地資源的最優(yōu)化配置

　　記者：香港還有哪些經(jīng)驗值得內(nèi)地借鑒和學(xué)習(xí)？

　　胡存智：香港有許多值得內(nèi)地借鑒的地方。首先，完善的管理制度、嚴密的辦事程序、高效完善的市場體系和規(guī)則都是值得內(nèi)地學(xué)習(xí)的。

　　在土地的開發(fā)利用中尤其值得內(nèi)地學(xué)習(xí)的是香港通過合理有序的安排，逐步提升土地價值的理念和做法。內(nèi)地現(xiàn)在開發(fā)一個新區(qū)，大都是政府大規(guī)模地投入，把最好的地塊拿出來賣掉，籌集資金。但香港并不是這樣。開發(fā)一個新區(qū)，總是先把最差的土地，或是等級、區(qū)位比較差的土地，首先用于公屋的建設(shè)。通過居住公屋積聚一定的人流后，再發(fā)展公共設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施。在人口達到一定規(guī)模以后，再陸續(xù)建造居屋(相當(dāng)于經(jīng)濟適用住房)，然后才推出商品房，大型商場用地，直到形成高檔辦公、金融中心，用地逐步形成梯次漸進，推出的土地越來越好，價值越來越高，同時積聚了足夠的資金。

　　這個滾動的過程是一個策劃得很好的經(jīng)濟發(fā)展過程，使得土地的價值能夠最大化。土地的價值始終以最高的價格被培育出來，提供給社會，政府因此獲得更多的資金去搞新的建設(shè)。這套機制保障了整個城市建設(shè)和社會的發(fā)展。

　　香港也有提醒內(nèi)地進一步改進的地方，例如不動產(chǎn)稅的征收對房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)。地產(chǎn)業(yè)作為香港整個經(jīng)濟的四大支柱之一，具有舉足輕重的地位。在香港，真正能夠用作居住和各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地是十分有限的，這就更顯得土地及地產(chǎn)業(yè)的重要。同時由于香港是個低稅率的地方，稅種很簡單，特別是沒有不動產(chǎn)稅，使得土地資產(chǎn)的增值全部為土地產(chǎn)權(quán)人所擁有。

　　在這種情況下，因為有足夠大的增值空間和前景，資金對地產(chǎn)的投資欲望十分強烈，相當(dāng)部分的社會投資將其作為投機的產(chǎn)品，使得大量的資金涌入房地產(chǎn)。有時投機炒作的目的在某種程度上超過了居住或使用的目的，造成房地產(chǎn)價格不斷攀升，甚至出現(xiàn)一發(fā)不可收拾的局面，使得地產(chǎn)價格完全與正常需求相脫節(jié)。一旦發(fā)生風(fēng)吹草動，房價大起大落也比較厲害，最后造成整個經(jīng)濟的波動。

　　從這一點看，內(nèi)地的房地產(chǎn)市場和香港也有一定的相似性，同樣沒有不動產(chǎn)稅，土地的增值在很大程度上歸使用權(quán)人所有。目前內(nèi)地也開始出現(xiàn)過多的資金進入房地產(chǎn)，這是值得關(guān)注的。因此在慎重考慮內(nèi)地有大量的從公有住房過渡到商品住房的人群這些因素之后，適度有區(qū)別地考慮不動產(chǎn)稅的征收，對于抑制房地產(chǎn)過熱，抑制過旺的投機炒作心態(tài)具有重要的作用。

　　記者：我們在迎來香港回歸十周年的同時，也迎來了第17個全國“土地日”。今年“土地日”的宣傳主題是“節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線。”提到節(jié)約集約用地，香港是不是可以稱得上是典范？內(nèi)地和他們的差距有多大？

　　胡存智：香港的陸地面積約1100平方公里，但限于約80%的土地是山地，100多年來，香港就在200多平方公里的土地內(nèi)搞發(fā)展。在香港，巴掌大的地塊就可以創(chuàng)造很高的經(jīng)濟效益。

　　深圳是離香港最近的城市，也是內(nèi)地土地利用集約程度較高的城市，但如果兩相比較一下，深圳人均建設(shè)用地達100平方米以上，而香港只有30多平方米。按照地均GDP產(chǎn)值和建設(shè)用地面積算，深圳只達到香港10%的水平。如此看來，內(nèi)地土地集約利用的程度還很低，潛力還很大。

　　高度市場化以及極為貧乏的資源條件，使得香港在土地利用上高度集約。在節(jié)約集約用地上，他們采取了一些很靈活的措施，這些措施都體現(xiàn)在各種建設(shè)過程中，也有一些具體的事例。

　　每一幢大樓的建設(shè)都有很完善的規(guī)劃，對周邊的土地利用都有很充分的考慮。比如匯豐銀行大廈，按規(guī)律最好的層次應(yīng)該是底層，但是現(xiàn)在大廈的一層和二層完全是開敞的公眾空間，提供給公眾集會和自由通行用的，所有辦公都在三層以上。這就是他們節(jié)約集約用地的結(jié)果。因為當(dāng)時批出土地時就規(guī)定，大樓如果將底層也自用的話，只能蓋10多層，但如果把底層空間留給公眾則可以蓋到18層以上。正是類似這樣的措施，促進了整個土地的節(jié)約集約利用。

　　記者：據(jù)您了解，內(nèi)地與香港在土地管理上的互動與交流情況如何？

　　胡存智：香港回歸以前就和內(nèi)地有很密切的來往。回歸之后，雙方的互動和交流更加頻繁，每年都有一些不同形式的交流活動。

　　內(nèi)地的土地使用制度改革和土地市場建設(shè)主要得益于香港的成功經(jīng)驗。作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，1986年前后深圳在多次派人赴香港

　　考察之后，提出借鑒香港土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的理念，建議實行以公開拍賣、招標(biāo)為主要出讓方式的土地使用制度。1987年12月，深圳市首次公開拍賣出讓土地，敲響了新中國歷史上驚天動地的“第一槌”，奠定了中國土地使用制度改革的基石，直接促成了《憲法》的修改。當(dāng)時使用的拍賣槌，就是香港測量師協(xié)會捐贈的。再比如內(nèi)地這兩年實行的勾地制度，也是從香港學(xué)過來的。

　　當(dāng)然，內(nèi)地有好的經(jīng)驗他們也學(xué)，比如說舉牌制度等。過去香港的土地拍賣會沒有任何限制，誰想進去都可以，拍賣時舉手、伸拳、舉報紙等什么樣的都有，五花八門，現(xiàn)在借鑒內(nèi)地的做法，統(tǒng)一采用了號牌的形式，更加規(guī)范。

　　我相信，隨著內(nèi)地與香港溝通與融合的不斷深入，雙方都能夠?qū)W習(xí)和借鑒到更多更好的東西，共同促進土地管理水平的提升。