2005年6月，經(jīng)過(guò)五年的審理，美國(guó)最高法院終審裁決一起關(guān)于政府征地的訴訟，認(rèn)為“為了‘經(jīng)濟(jì)開發(fā)’，政府授權(quán)開發(fā)商征用土地，也是出于公共目的，因此也是合法的”。圍繞這一起判例的爭(zhēng)論及隨后的余波———美國(guó)已有34個(gè)州制定法律或修改憲法，限制政府征用土地的權(quán)力，其中種種，頗令我們深思、鏡鑒?！　　?/p>

　　真的，中文是很有魅力的語(yǔ)言。比如，中文形容詞用得比較多，特別適合于用來(lái)表決心、獻(xiàn)忠心。這類形容詞還進(jìn)了法律，像憲法第十二條，說(shuō)是“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”“神圣不可侵犯”，這就表明了一種堅(jiān)強(qiáng)決心。反觀憲法第十三條，提到公民財(cái)產(chǎn)時(shí)只說(shuō)“不受侵犯”，沒(méi)有“神圣”二字。

　　不過(guò)“神圣”二字著實(shí)奇怪。我們的主流思想一直是無(wú)神論，何以憲法中會(huì)出現(xiàn)“神圣”兩字？“神圣”是帶有宗教色彩的。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“神圣”指“極其崇高而莊嚴(yán)的，不可褻瀆的”，例句和詞組有“神圣的使命”以及“我國(guó)的神圣領(lǐng)土不容侵犯”。使命可以是“神圣”的，可以是“極其崇高而莊嚴(yán)的”，勉強(qiáng)一些，領(lǐng)土也可以是“神圣”的和“極其崇高而莊嚴(yán)的”，但財(cái)產(chǎn)就是財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)怎么可能是“神圣”的呢？怎么可能是“極其崇高而莊嚴(yán)的”呢？“神圣”這個(gè)形容詞至少不是法言法語(yǔ)。

　　詩(shī)歌語(yǔ)言的特點(diǎn)之一就是鏗鏘有力，擲地有聲，讓人熱血沸騰。比如“為有犧牲多壯志，敢教日月?lián)Q新天”這兩句。讀這樣的句子，刀山敢上，火海敢下，什么人間奇跡都敢于創(chuàng)造，更不用說(shuō)闖股市了。中文還有一個(gè)特點(diǎn)，就是句子經(jīng)常省略主語(yǔ)。簡(jiǎn)略是詩(shī)歌語(yǔ)言的特點(diǎn)之一，留出空間給人想象。凡事重意會(huì)，輕言傳。但法律不應(yīng)該有太多的想象空間。否則就會(huì)引起歧義。

　　還有，詩(shī)化的語(yǔ)言比較夸張。詩(shī)化的夸張若是出現(xiàn)在法律之中，就顯得很不嚴(yán)肅。

　　什么是“公用目的”？

　　那么美國(guó)法律中是什么樣的措辭呢？我們不妨看一看。按照美國(guó)的法律，政府征用私人土地或是授權(quán)開發(fā)商征用私人土地的權(quán)力叫做“國(guó)家征用權(quán)”(eminent domain)。美國(guó)憲法第五修正案明確規(guī)定，“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得被充作公用。”這條法則有兩大要素，一是“公用”，二是“合理補(bǔ)償”。中國(guó)憲法也有對(duì)應(yīng)的一條，規(guī)定“國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

　　就具體內(nèi)容而言，美國(guó)的判例已經(jīng)確定。修公路或建造軍事基地是典型的“充作公用”征地。此外，出于“公共目的”，政府可以授權(quán)私有公司修建鐵路、公共事業(yè)公司和體育場(chǎng)。除此之外，政府授權(quán)房地產(chǎn)開發(fā)商征地只限于兩種情況：一、被征收的房地產(chǎn)已經(jīng)威脅到公共安全或健康；二、打破業(yè)主對(duì)土地的壟斷。

　　國(guó)家征用權(quán)是各方利益不斷平衡的一個(gè)焦點(diǎn)，有關(guān)訴訟層出不窮，美國(guó)最高法院隔時(shí)受理一些案件，澄清或修正有關(guān)內(nèi)容。2005年6月23日，美國(guó)最高法院通過(guò)判例凱龍?jiān)V新倫敦市(Kelon v.New London)(下稱“新倫敦”)，得出了新的論斷，即：為了“經(jīng)濟(jì)開發(fā)”，政府授權(quán)開發(fā)商征用土地，也是出于公共目的，因此也是合法的。

　　新倫敦案的案情簡(jiǎn)要如下。自1990年以來(lái)，新倫敦市經(jīng)濟(jì)持續(xù)滑坡，居民不斷外遷，1990年代末只剩24000人，為歷史最低。1998年，制藥公司輝瑞在附近建了一家工廠。市政府決定，開發(fā)商使用該地更好，以創(chuàng)造就業(yè)，增加稅收。新倫敦案共有九位原告，他們的15套住房將被開發(fā)公司征收。

　　按照美國(guó)最高法院的判例，征收私人財(cái)產(chǎn)給私人開發(fā)商，“不得為可確定的一批人謀取利益”。新倫敦案中的多數(shù)大法官認(rèn)為，這里不是某一個(gè)開發(fā)商要做一個(gè)樓盤賺錢，而是事關(guān)招商引資的大問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃的一部分。新倫敦市政府征地不是為了開發(fā)商或一小撮人，而是為了全市廣大人民的根本利益而進(jìn)行的。大法官們的邏輯推理可用下列等式表示：

　　憲法第五修正案＝充作公用＝用于公共目的＝經(jīng)濟(jì)發(fā)展＝創(chuàng)造就業(yè)和增加稅收＝開發(fā)商可以征收私人住宅

　　新倫敦案的表決結(jié)果是5比4，自由派大法官以微弱多數(shù)定案。該案中大法官投票按其政治傾向站隊(duì)。大法官分別屬于自由派與保守派兩大營(yíng)壘。自由派人士與民主黨親，保守派與共和黨親。美國(guó)政黨是一個(gè)十分松散的組織，但大法官還是以自己的信仰和個(gè)人利益為重，但許多案件中自由派與保守派的立場(chǎng)是涇渭分明。審理新倫敦案時(shí)，大法官中的自由派與保守派各占一半。游離于兩派之間的肯尼迪大法官就有舉足輕重的作用?？夏岬洗蠓ü儆悬c(diǎn)像中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)，具有很大的搖擺性，忽左忽右，有時(shí)隨自由派，有時(shí)隨保守派。布什、戈?duì)柎筮x之爭(zhēng)，肯尼迪大法官倒向保守派，結(jié)果大法官以五票對(duì)四票判布什獲勝。

　　對(duì)于自由派大法官的意見，保守派大法官堅(jiān)決表示反對(duì)。奧康納大法官在反對(duì)意見中旗幟鮮明地指出，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的名義征用土地是反憲法。奧康納大法官在“公用目的”之后斬?cái)嗔诉壿嬫湣０凑账耐普?，邏輯鏈也?yīng)該改為：

　　憲法第五修正案＝充作公用＝用于公共目的＝保護(hù)公共衛(wèi)生或打破土地壟斷＝開發(fā)商可以征收私人住宅

　　奧康納大法官進(jìn)一步指明了新倫敦案的危害性，說(shuō)是此判例一出，“征用土地的幽靈籠罩著所有財(cái)產(chǎn)。無(wú)法阻止國(guó)家以卡爾頓大飯店取代一家汽車旅館，以商業(yè)區(qū)取代住宅，以工廠取代農(nóng)田。受益者很可能是包括大公司和開發(fā)商在內(nèi)的特定公民，他們?cè)谡芜^(guò)程中擁有更多的影響和權(quán)力。政府有了執(zhí)照，可以將資源少的人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給資源多的人”。另一位保守派大法官托馬斯也明確表示，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能成為開發(fā)商征收房地產(chǎn)的理由。他更進(jìn)一步指出，新倫敦征收土地的做法十分可疑，有可能是有益于輝瑞公司。

　　自由派大法官可能有點(diǎn)為天下勞苦大眾求解放的思想。他們認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)是硬道理——英文就是用的“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”(economic development)。他們?cè)诎盖榻榻B中特別強(qiáng)調(diào)，新倫敦市經(jīng)濟(jì)持續(xù)滑坡，居民不斷外遷，征用土地搞開發(fā)可以創(chuàng)造就業(yè)，增加稅收。自由派大法官很奇怪的，在公民權(quán)利和政治權(quán)利方面，他們主張政府要后退再后退。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們主張政府向前進(jìn)，生產(chǎn)長(zhǎng)一寸。自由派大法官的理念是，政府應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，以幫助弱勢(shì)群體。但按他們?cè)谛聜惗匕傅呐蟹ǎ蕴澋囊话闶侵挟a(chǎn)階級(jí)。

　　在征用的問(wèn)題上，權(quán)貴通常是不會(huì)吃虧的。開發(fā)商一般不會(huì)擠走富人，開發(fā)商沒(méi)有這么大的勢(shì)力，而且還指望富人的居所可以抬高周邊的房?jī)r(jià)。即便富人的房產(chǎn)真被征收，那也無(wú)損于他們的根本利益。富人完全可以換個(gè)好地方重新置業(yè)，反正他們有的是錢。

　　而另一方面，對(duì)于社會(huì)的底層人員，美國(guó)政府輕易也不敢下手。比如在紐約市，黑人兄弟的房產(chǎn)政府就不敢有什么想法。別說(shuō)是黑兄弟的房產(chǎn)，即便是政府的房產(chǎn)，只要是作為廉租房租給了黑人兄弟，政府就不敢收回。黑人兄弟的能量很大，紐約市政府的那些老爺們避之惟恐不及，哪里敢去招惹他們？倒霉的大多是夾在中間的中產(chǎn)階級(jí)，有點(diǎn)小地產(chǎn)，但沒(méi)有足夠的勢(shì)力自保。

　　不過(guò)，即便有了新倫敦案，美國(guó)還沒(méi)有以國(guó)家征用權(quán)征用農(nóng)田的。歐美國(guó)家的政府非但不敢征用農(nóng)田，反而要給農(nóng)民大量補(bǔ)貼，結(jié)果擠壓了發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品，弄得世貿(mào)組織內(nèi)怨聲載道。這是一種比較奇怪的現(xiàn)象。也不知道歐美國(guó)家的政客為什么這樣怕他們的農(nóng)民，有人說(shuō)這是因?yàn)闅W美國(guó)家的農(nóng)民比較抱團(tuán)，用選票牽制了政客。可是這方面沒(méi)有什么實(shí)證研究，見不到什么數(shù)據(jù)。

　　余波未了

　　不錯(cuò)，美國(guó)的國(guó)家征用權(quán)有兩大先決條件，必須是“公用”，而且有“合理補(bǔ)償”。但一旦政府可以征用，業(yè)主可以得到的保護(hù)已經(jīng)十去五六了。“合理補(bǔ)償”實(shí)在難以確定。凱龍的房子是景觀房，1999年起她便擁有此房屋。要她搬走，金錢可能很難補(bǔ)償她的損失。另一位業(yè)主威廉明娜·德1918年就生在老宅內(nèi)，而且一直住在這里。老人住了一輩子，房子對(duì)她有特殊的意義，似乎不是金錢可以換算的。補(bǔ)償問(wèn)題經(jīng)常說(shuō)不清楚，所以要死守第一道防線。業(yè)主就是要求法院嚴(yán)格劃線，規(guī)定政府不得以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的名義征用私人土地。

　　自新倫敦判例以來(lái)，美國(guó)已有34個(gè)州制定法律或修改憲法，限制政府征用土地的權(quán)力。這樣做并不違反美國(guó)最高法院的判例。美國(guó)最高法院的判例只是允許立法機(jī)構(gòu)制定法律征用土地，但地方立法機(jī)構(gòu)可以自我約束。新倫敦案的多數(shù)法官也指出，此案并不排除各州立法機(jī)構(gòu)自己約束自己征地的權(quán)力。

　　該案原告蘇賽特·凱龍(Susette Kelon)也一舉成名，成了我們這里的“百家論壇”講演者似的風(fēng)流人物。她還被請(qǐng)到美國(guó)國(guó)會(huì)作證，聲討凱龍案的種種弊端。在華夏這片古老的土地上，宣講計(jì)謀的人可以紅遍大江南北。而在美國(guó)，主張權(quán)利的人則被民眾衷心擁戴為英雄。我想，這也是中、美兩國(guó)的一大區(qū)別。從這個(gè)意義上說(shuō)，美國(guó)式的財(cái)產(chǎn)訴訟不僅不適合中國(guó)，而且很不適合中國(guó)。

　　那么個(gè)人救濟(jì)怎么辦？如果換在中國(guó)，如果當(dāng)事人不服，可能就會(huì)出現(xiàn)再審。當(dāng)事人可以提出再審，人大代表也可以出來(lái)過(guò)問(wèn)，子子孫孫沒(méi)有窮盡——至少理論上如此。法律之外，訴訟之外，我們也經(jīng)常反復(fù)。中國(guó)有這種傳統(tǒng)，喜歡平反，喜歡翻案——平反、翻案是一種做法，兩種說(shuō)法。美國(guó)沒(méi)有這種再審制度，但整個(gè)程序拖得很長(zhǎng)。新倫敦案中業(yè)主2000年11月接到征用通知，接著是告到法院。直到2005年6月23日，美國(guó)最高法院才做出終審裁決，長(zhǎng)達(dá)五年時(shí)間。如果原告對(duì)補(bǔ)償金額不滿意，他們還可以重新起訴，再走一遍程序。拖上五六年應(yīng)該不成問(wèn)題。

　　許多開發(fā)商怕是等不起這么久，只好知難而退了。如果是在中國(guó)，五六年下來(lái)，其間政府換屆，征地之事很可能是不了了之。這就是程序的勝利。與行政決定相比，法律程序較為復(fù)雜，也較為公正——至少這是程序設(shè)計(jì)的目的。

　　業(yè)主通過(guò)訴訟死纏濫打有兩大好處：一是可以遏止腐敗，二是能夠放慢經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。有了這樣的大辯論，市領(lǐng)導(dǎo)從項(xiàng)目中得好處費(fèi)的可能性就小而又小。新倫敦案一出來(lái)，不僅美國(guó)人民都知道，而且全世界人民都知道。利用訴訟，可以延緩經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。我們經(jīng)常發(fā)愁，經(jīng)濟(jì)速度增長(zhǎng)過(guò)快，苦于找不到放慢的好辦法。微觀看不到宏觀，但宏觀也經(jīng)常左右不了微觀，但訴訟就從微觀牽制宏觀。

　　如果確有一家釘子戶，而其他業(yè)主均已同意拆遷，那確實(shí)是比較難辦了。好在這種情況美國(guó)還是比較少的。其實(shí)不搬就不搬，為什么那么著急呢？從全球范圍看，大部分地方不是發(fā)展太慢了，而是發(fā)展太快了。貧富差別產(chǎn)生社會(huì)矛盾，發(fā)展太快也產(chǎn)生社會(huì)矛盾。從歷史上看，凡是出現(xiàn)問(wèn)題，大多是發(fā)展太快了。但凡我們有重大失誤，大多是因?yàn)槲覀兣艿锰欤蠖嗍且驗(yàn)槲覀冘S進(jìn)了。如果我們慢了，至多是少開私家車，少吃幾道大菜，不會(huì)餓死人，不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的污染。這是一個(gè)哲學(xué)命題，值得我們深思。

　　美國(guó)經(jīng)驗(yàn)不宜推廣

　　美國(guó)有比較好的法官———至少聯(lián)邦法官是這樣，還有長(zhǎng)袖善舞的律師，不能不說(shuō)是件好事。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，美國(guó)需要這么多的律師，需要這么多的法官，就是因?yàn)樵S多人在偷奸耍滑，至少是有許多人企圖偷奸?；?。清涼世界，和諧社會(huì)，不需要那么多的法院、法官。

　　歐洲的法院不如美國(guó)法院強(qiáng)勢(shì)，來(lái)訴訟的人也要少得多。但這并不說(shuō)明歐洲的法治比美國(guó)的差，也不說(shuō)明歐洲的拆遷不講規(guī)范。恰恰相反，歐洲許多國(guó)家的環(huán)保和拆遷狀況遠(yuǎn)比美國(guó)的要好。

　　比如，瑞士的蘇黎士，其城市規(guī)劃是全體市民公決后確定的，政府想改也難。蘇黎士是一個(gè)保護(hù)很好的城市，也沒(méi)有太多的拆遷爭(zhēng)議。維也納也有許多老房、舊房，老房、舊房幾乎不拆。維也納聯(lián)合國(guó)大樓附近有片舊房子，第二次世界大戰(zhàn)前建的經(jīng)濟(jì)適用房。房子地段好，還有臨水的“景觀房”，可市政府并沒(méi)有在這里搞開發(fā)，開發(fā)商也沒(méi)有來(lái)這里搞拆遷。維也納城內(nèi)也沒(méi)有什么新樓、高樓。不是維也納建不成高樓，而是市民們不想建高樓。如果政府有心搞開發(fā)———不，只要政府管得稍稍松一些，國(guó)內(nèi)外開發(fā)商就會(huì)蜂擁而至，維也納城里的高樓就會(huì)遍地而起?？墒菦](méi)有高樓大廈，人民也照樣安居樂(lè)業(yè)，而且可能反倒過(guò)得更好。相反，以廉價(jià)出售土地?fù)Q來(lái)外國(guó)投資，實(shí)在是沒(méi)有什么可以值得驕傲的。

　　那么中國(guó)的情況如何呢？中國(guó)的情況不好說(shuō)。中國(guó)的法院遠(yuǎn)沒(méi)有美國(guó)法院強(qiáng)勢(shì)。這是否說(shuō)明我們這里都是些謙謙君子、善男信女，沒(méi)有窮兇極惡的拆遷？恐怕不能。中國(guó)的國(guó)情比較復(fù)雜，外國(guó)人弄不清楚，中國(guó)人自己也弄不太清楚。國(guó)情問(wèn)題是個(gè)話語(yǔ)權(quán)的問(wèn)題。

　　看上去我們的問(wèn)題遠(yuǎn)不是法律的問(wèn)題，遠(yuǎn)不是法院或法官的問(wèn)題，甚至不是心誠(chéng)與否的問(wèn)題。我覺(jué)得，在許多大是大非的問(wèn)題上，我們這個(gè)民族有點(diǎn)中邪。你看啊，我們瘋狂地發(fā)展私家汽車，春節(jié)我們瘋狂地放爆竹，股市我們也非常瘋狂。我們慌慌張張地把北京城墻基本扒掉，“文革”發(fā)展到扒孔子的墓，扒的速度太慢就用炸藥爆破。明明是惶惶似喪家之犬，急急如漏網(wǎng)之魚，但我們非要說(shuō)自己是在乘風(fēng)破浪。

　　我覺(jué)得，我們還是思想上比較矛盾，似是而非，顧左右而言他，沒(méi)有幾個(gè)心誠(chéng)的。比如，通過(guò)學(xué)習(xí)我們知道，小康社會(huì)是我們的既定發(fā)展目標(biāo)?？蓵鴪?bào)上經(jīng)常介紹，四菜一湯是很簡(jiǎn)樸的生活。哎呀，這就比較奇怪了。四菜一湯還算是生活簡(jiǎn)樸？小康生活不用四菜一湯，大國(guó)崛起也不用四菜一湯——歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大多數(shù)人也只是兩菜一湯，甚至是一菜一湯。我以為，如果是奔小康的話，不需要大興土木，如果是大國(guó)崛起的話，可能需要大興土木。我們到底是要小康社會(huì)還是要大國(guó)崛起？不過(guò)許多事情不能過(guò)于認(rèn)真，想得太多只能自己折壽。這是中華民族的大智慧！