自《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》(下稱《通知》)第一次明確規(guī)定要對政府實行問責制后，鄭州市違法批準征收占用土地，建設龍子湖高校園區(qū)問題，首遭中央問責。9月27日溫家寶總理主持的國務院常務會議，決定給予違規(guī)用地相關的河南省政府兩位常委黨內(nèi)嚴重警告處分。這是因土地違法，第一次處罰省級以上官員。

　　　隨著近來對不少省區(qū)相關負責人的處分，中央明確表達了宏觀調(diào)控的態(tài)度和決心，同時地方政府所感受到約束和壓力也升到了前所未有之高度。由于各行業(yè)的固定資產(chǎn)投資最后都需要落實到土地上，因而，土地調(diào)控儼然已成為中央和地方之間關系的焦點。

　　9月6日，國務院第149次常務會議駁回了國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》，會議要求全國18億畝至少要保持到2020年而不是2010年。這使得本來任務已是繁重的國土資源部壓力驟升。盡管國土資源部所制定的部門法規(guī)規(guī)章不少，但大量土地違法現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法工作依然面臨著法不責眾的局面。

　　眾所周知，一直擺在黨中央、國務院面前的兩大任務是穩(wěn)定和發(fā)展，而這兩個任務與土地都緊緊相扣。社會穩(wěn)定就必須穩(wěn)定耕地保有量以確保糧食安全；而要可持續(xù)發(fā)展就必須轉變粗放式土地擴張，節(jié)約集約用地，以提高單位土地的產(chǎn)出值。但要實現(xiàn)這兩大任務，靠行政手段來威懾和處罰，畢竟只是治標。如果具體制度設計上不進行調(diào)整，那么制度內(nèi)在的激勵和懲罰導向，仍會誘發(fā)去尋找新的利益途徑。目前，各地違規(guī)用地的方式花樣百出，如果相關制度不調(diào)整，那么即使封住了“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉”為名的違規(guī)手段，相關利益主體仍會尋機制造新的方式。

　　公共選擇理論認為，政府功能和政府管理者動機之間的結構關系，是決定政府行為的關鍵因素。因此，要真正實現(xiàn)調(diào)控土地，還需摸清和調(diào)整目前的結構關系。由于我國目前土地國有，政府又掌握土地一級市場，這樣土地供應時間、結構、總量，政府就必須有個整盤規(guī)劃。但現(xiàn)在的關鍵是地方政府嚴重存在著角色重合，即實際上的政企不分。

　　在以GDP為中心的政績考核指標下，地方政府往往是更多充當了發(fā)展主體的角色而不是為發(fā)展提供公共服務平臺的角色。為謀求地方經(jīng)濟，很多地方政府只能招商引資，而招商引資憑借的更多是土地優(yōu)勢，土地價越低越能招商引資；另一方面征來的土地價低面廣，也同時越能獲得大量土地出讓金，獲得越多的土地出讓金，地方政府就越有錢辦大事，擴大經(jīng)濟規(guī)模。這樣土地出讓與招商引資之間的“辯證法”，成為地方政府謀發(fā)展的不二法門。

　　按制度經(jīng)濟學理解，在目前的政績考核體系、分稅制下的地方過重事權，加之土地出讓金歸地方政府所有，并自由支配等制度安排下，制度就通過獎懲機制為地方官員提供了一種激勵結構。地方官員則根據(jù)趨利避害原則做出選擇。在這些實質(zhì)性激勵系統(tǒng)未變情況下，國土資源部即使出臺更多的通知，也依然是些軟約束。

　　由于目前一些地方政府的趨利行為，破壞了中央的宏觀戰(zhàn)略部署，現(xiàn)實的邏輯推動中央需要相關制度求變。而國務院《通知》的下發(fā)，實質(zhì)是開啟了制度的強制性變遷，開始推動地方政府改變像運作資本一樣去運轉政府，轉而強化政府的公共服務職能。

　　歸結起來，《通知》旨在從利益導向和法規(guī)約束兩個方面促使地方政府走上中央要求的宏觀軌道上。前者體現(xiàn)在國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算、繳入地方國庫、實行“收支兩條線”管理；同時，土地出讓總價款必須首先安排到“三農(nóng)”所需。后者體現(xiàn)在，設立超越省市區(qū)利益之上的國家督察制度，以強化對土地管理行為的監(jiān)督檢查；并開啟土地違規(guī)領導問責制，相關部委展開專項檢查行動，以嚴肅懲處土地違法違規(guī)行為。

　　土地調(diào)控是政府主導型經(jīng)濟之下的一種特有現(xiàn)象，但特有現(xiàn)象也展示出了特有的中國式制度變遷之路。為了實現(xiàn)土地調(diào)控，從目前中央政府調(diào)整土地制度的走向來看，實際是勾勒了一條推動地方政府職能轉換的主線。