　　周其仁 今天的報告是我在研究城鎮(zhèn)化當中有待解決的問題，聽說很多市長來，利用這個機會把這個問題跟大家請教一下。參與行政管理要有一個行政架構，我們通俗的講要穿一件外套，這個外套合適不合適呢？我們是一個悠久的文明，中央集權制的單一制國家，我們不是一個聯(lián)邦，差不多同樣時代的羅馬，大帝國都消失了，我們還是一個單一制的大國。

　　我們過去的行政外套，就是我們的行政架構在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展當中它哪些地方適合，哪些地方不適合？問題在什么地方呢？問題是在農業(yè)文明下形成的中央單一制的國家，它的形成布局是以把國家管理好為主要內容，所以它是在一個地方設一個城，這個城從中央來看是一直傳遞下去，這個事情很早就形成了。所以，我們老想城鄉(xiāng)兩元，其實城市這兩個字就是兩元，城市比較正規(guī)的行政系統(tǒng)是由中央的朝廷命官統(tǒng)一的，統(tǒng)一以后，就是郡縣制，就是中央派朝廷命官去管這個地方，處理那個地方的行政。我們的城是這么來的。很多城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展沒有什么內在的關系。由于有了城，我們過去很多城市是下命令遷徙，跟著過去，手工業(yè)跟著過去，不同級別，不同的需求，然后就形成了市，形成了一些市井生活，這是過去的架構。

　　我們在人民生活當中也冒出來一些集聚點，這個集聚點就是城市的市，市是底下冒出來的，冒出來的地方，不一定也代表行政建制。在唐朝曾經(jīng)有明確的法律規(guī)定，就是縣以下不能開市場，所以我們到農村區(qū)，很多都是每天開幾個小時就關掉了，不是正式的城市生活，這是市場管理，它是受限制的。所以，城市一開始就是這么拉開的。等到經(jīng)濟發(fā)展，特別是到將來起來以后，這兩張皮之間開始有一些不適應，最有名的比如蘇州、景德鎮(zhèn)、漢口、佛山，這都是因為有些資源，像佛山是鐵，景德鎮(zhèn)是陶瓷。但是，再興旺不是城，它不夠級別，不建制。蘇州已經(jīng)非常繁華了，但是不建制，因為蘇州軍事上很難守。因為我們考慮城，首先是行政、軍事、國土、安全。

　　這兩張皮在漫長的農業(yè)文明時代，總的來說沖突不大，農業(yè)文明大家知道就是每塊地光和作用，所以人民可以分布的比較死，工業(yè)一來就開始規(guī)劃了。因為工業(yè)布局，特別是可以離開水，這個動力離開水以后，它這個分布不一定像農業(yè)一樣的分布。但是，我們這個工業(yè)的起來，形成外套的問題就出來了。西方?jīng)]有城這個含義，你去訪問歐洲，很多城堡是一個貴族，是一個皇族守在里邊，真正的大都會開放的，像巴黎，沒有城。當然，巴黎也有很好的傳統(tǒng)。所以，城市一直都是繁榮的。這個跟我們的傳統(tǒng)之間有很大的區(qū)別。那么，近代以來，在我們正式的正規(guī)的城，形成系統(tǒng)之外，就是這個外衣，夠級別發(fā)一件。經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)發(fā)展會冒出來一些身體，這件衣服裝不進去，就冒出來中國春秋城市當中會有一些例外，我剛才舉的包括蘇州、漢口、景德鎮(zhèn)、佛山。它實際是非常有力量，但是衣服不給。這是我們過去漫長時間簡單講。

　　那么，近代以來發(fā)生一個變化是沒想到的，就是上海，上海是例外，不是我們這個文明自主搞出來的，它是國家主權在受到搖晃的時候，英國、法國的船已經(jīng)在長江口，包括太平天國已經(jīng)把清王朝弄的浩浩蕩蕩，上海是租地，然后僑民來，形成了行政事務。這個行政事務，我們清王朝也沒有能力，然后就在當中慢慢形成了一個國中國，它的架構很有意思，不是我們的省、郡、州、縣都和它無關，上海叫工部局，設一個董事會，17個董事來管這個上海工部局，最后發(fā)展成為一個治理架構，最有名的就是警察，叫巡捕，巡捕開始給中國報告是打更的，告訴市民時間。但是，慢慢太平天國一鬧出來，變成警察了。最后我讀上海的租界百年，開始巡捕的時候，送錢說，最后上海的巡捕底下有十幾個不同的警種，有裝甲部隊，有騎兵，有水兵。這當然是我們近代時候的一個屈辱，國家的主權搖晃，半殖民地，就是這個概念。

　　但是，換一個角度看，就鬧出一個城，現(xiàn)代城市。如果沒有這樣一個架構，國中國，按照我們這個架構去走，大膽說一句，就不是縣城了。這是我們大概近代以后，這個外套以外的由于國家主權的搖晃有了上海市。當年解決上海的問題都是中國共產(chǎn)黨最優(yōu)秀的財經(jīng)專家，解決中國的金融問題，那幾個市場的問題，當然最后就是計劃經(jīng)濟，直轄市一開始就給了很高的地位。當然，讓它從縣，一級一級的走，大概機會是多少？它是經(jīng)過殖民地，半殖民地冒出來的，然后穿了一件外套。然后我們計劃體制又是一個蘇聯(lián)式的行政架構非常硬的這么一個外套，它也是一個制服，按級別定，然后再加上戶籍、人口流動的限制，基本上是指令計劃來配置資源，包括配置空間資源。這個東西又搞了幾十年，這個東西的突破很容易就把它突破了，就是特區(qū)，非常有意思。特區(qū)是什么級別呢？沒有城，就是這個衣服可大可小，看你本事，最后你看深圳，在架構當中，到今天為止他在廣東也不是省會城市，后來叫計劃單列城市，計劃單列城市，絕大部分都是跟近代那批城市連在一起。然后，我們其他城市有點苗頭就給升格，按著行政序列升，縣改市，地改縣，副省級行政城市。我們這個外套，一個是沿著原來的序列修訂，把它放大，看看能不能把城市化集中。還有另開一條路徑，特區(qū)，特區(qū)開了以后，計劃單列，跟原來我們中央、省、地、縣什么關系呢？并行。然后再把它收進去，這是深圳，我們都知道它是一個副省級城市，都是按副省級干部配備。但是，它跟廣州的關系，它跟廣東省的關系，它里頭含著一種內在的緊張?，F(xiàn)在說這波城市化，做了一個示范，最近上海的自貿區(qū)，自貿區(qū)有很多行業(yè)，但是全國人大授權，在一個時間內，一些通行的法律在這個地方，另外補一些法律進去，這個事做下去，可能會意義及其重大。因為現(xiàn)在城市化都是經(jīng)濟集聚，人口集聚，這個集聚不是四平八穩(wěn)的，不是說你原來在地租上沙盤作業(yè)，多大的國土，里邊放多少？不是。這個城市化從現(xiàn)在全球的城市化來看，它是分布式非常不均勻的，集中到國土很少的一些面積上，趨勢就這樣?？疵绹粋€紐約就是整個全國的7.5%的人，10%的GDP，一個大東京地區(qū)，差不多1/3的日本的GDP，幾千萬人口就進去了占國土面積1%，2%，這是城市化。

　　現(xiàn)在我提的問題就是這個問題，我們國土幅員遼闊，國土的行政外套跟城市的那個包，剛才李部長講，低水平重復建設，我們每件外套都在城市化。而且我們現(xiàn)在很多法律制度授予它這個權利，招商引資，土地拍賣，投資，上項目，我們都是按農業(yè)時代形成的行政架構在配置，這個還有很長的路要走。另一方面我們最近做了一個調查，居民人口是金字塔，最多的人口在農村，然后是鎮(zhèn)，然后是縣，按級別上。流動人口，現(xiàn)在有倒金字塔的趨勢，讓他跑，他往那兒跑，多數(shù)人先到鎮(zhèn)，最成功的人到縣，再成功的人到市，現(xiàn)在是直接從村莊往大都市跑?，F(xiàn)在把2001到2010年的流動人口數(shù)量看，北京、天津、上海、深圳、廣州、成都、重慶，就是幾個點位說，集聚的人口的速度是整個平均的城鎮(zhèn)人口增加的好幾倍。所以，現(xiàn)在這個外套在我們做研究的看，大的大，小的小。大量的人口去那個地方，衣服不夠。重慶也是直轄市，廣州也是直轄市，我們?yōu)槭裁床皇侵陛犑校恐袊梢愿?到10個直轄市，你為什么不升？廣州確實它的經(jīng)濟實力，從哪個指標去看？可是這個是整個架構，誰來批，根據(jù)什么原則批？我們的臺灣省很有意思，是地方自治，有自治體，我訪問過他的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、縣。它已經(jīng)有地方直轄市的概念，山東請到都是地方直轄市，對人口聚的特別多的地方放一件大的衣服，日本也是這樣，夠20萬人起一個名字，特別是市。50萬人再起一個名字，整個日本的架構就這兩層，地下就是市、村，就兩級，很簡潔。臺灣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起來以后，它就啟動了叫做縣改制，把縣改成叫院轄市，行政院，就是五都，就是五個直轄市。五個市把它的GDP、人口，經(jīng)濟力量全都囊括了。

　　本文為北京大學教授周其仁在“2013年中國新型城鎮(zhèn)化市長論壇”的演講實錄

（審校：勞蓉蓉）