涉及農(nóng)民土地的改革問題事關(guān)重大，很敏感，改起來很難，而且大家對(duì)此可能還沒有達(dá)成共識(shí)，中央層面對(duì)此也可能存有顧慮。

　　推薦語：十八屆三中全會(huì)即將開幕，會(huì)議將重點(diǎn)提及土地改革似乎也成為大家的共識(shí)，為此，對(duì)涉及土改的“383”改革方案的討論未有停歇，對(duì)未來土地制度改革思路的探討也是方興未艾，本文的觀點(diǎn)或者也和很大一部分人的看法不謀而合。

　　趙曉 土地制度改革與戶籍制度改革一起，被認(rèn)為是新型城鎮(zhèn)化之路不可或缺的配套改革，更被認(rèn)為是新一屆政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)中重啟改革紅利的重要一環(huán)。所以，土地制度改革自然而然地成為了市場對(duì)十八屆三中全會(huì)期望最高和最為關(guān)注的改革點(diǎn)之一。

　　二元制格局是中國土地制度的最大特點(diǎn)，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。城市用地除進(jìn)一步“用好增量、盤活存量”以提升土地利用效率外，可繼續(xù)改革的空間十分有限。因此，時(shí)下我們常說的土地制度改革無非就是在農(nóng)村土地，特別是農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地身上打主意。

　　對(duì)此，十八屆三中全會(huì)可能會(huì)有什么舉措？國務(wù)院發(fā)展研究中心近日公開的向十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案在網(wǎng)上引起廣泛熱議，其中八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域的第四個(gè)就是專門闡述如何深化土地制度改革的。我總結(jié)了一下，大致要點(diǎn)如下：賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入市場流通，建立統(tǒng)一市場下的土地定價(jià)體系；對(duì)征收農(nóng)民的土地和房屋進(jìn)行公平市價(jià)補(bǔ)償。該方案雖然沒有提及土地私有化，但包含了許多市場人士的一致期望，即允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市。

　　毫無疑問，這不失為一個(gè)頂層的理想化終極方案。它清晰定義了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民享有集體土地的處置權(quán)和收益權(quán)；它打破了目前政府一手壟斷一級(jí)土地市場的現(xiàn)狀，市場上增加了一個(gè)土地供應(yīng)主體，無疑給未來的城市房地產(chǎn)發(fā)展，甚至是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的啟動(dòng)提供了無限的想象空間；而農(nóng)村土地與城市土地“同地同權(quán)同價(jià)”給農(nóng)民大幅增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了可能，這對(duì)于落實(shí)十八大提出的“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)無疑是一劑利好。

　　這一方案被采用的可能性有多大呢？先來簡單回顧一下我國農(nóng)村土地制度改革的歷史。1952年，第一次“土改”，通過“打土豪分田地”土地歸了農(nóng)民所有，但1962年的《人民公社條例》把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為了集體所有；1978年，第二次“土改”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行，土地“集體所有、農(nóng)民使用”，1982年的憲法把城市土地收歸國有；2005年后開始了坊間號(hào)稱的第三次“土改”，其以土地流轉(zhuǎn)為主要特征?？v觀前兩次“土改”，雖以政治文件為強(qiáng)制手段，但每次改得也不容易，因?yàn)橥恋貧v來是中國農(nóng)民的命根子。前兩次農(nóng)村“土改”也就是土地歸誰種的問題，一塊地也沒有多少收益，而這次是農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋氐膯栴}，中間涉及巨額土地利差，利益要重新分配，搞不好要頭破血流的。

　　2008年10月，十七屆三中全會(huì)文件中明確提出，“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。仔細(xì)對(duì)比，是不是發(fā)現(xiàn)十七屆三中全會(huì)文件中提出的“同地同價(jià)”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“與國有土地享有平等權(quán)益”等基本思路與上面“383”方案中提出的路線圖思路基本一致？

　　疑惑的是，既然方案5年前就提出，為什么5年后仍無多大實(shí)質(zhì)性進(jìn)展呢？這些年來，“宅基地?fù)Q房產(chǎn)”、“土地承包權(quán)換社?！?、“土地?fù)Q股權(quán)”、“土地流轉(zhuǎn)信托”、“集體建設(shè)用地當(dāng)中的工業(yè)用地上市流轉(zhuǎn)”、“地票交易”等各種農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式雖早已在蘇州、蕪湖、昆山、深圳、重慶等城市試點(diǎn)多年，但至今既沒能形成全國統(tǒng)一的模式，也沒有在更大范圍內(nèi)推廣。另外，從2008年開始的《土地管理法》修訂歷時(shí)5年，雖然去年底通過了國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，但何時(shí)能通過人大常委會(huì)的審議仍沒有時(shí)間表，為什么？這足以說明涉及農(nóng)民土地的改革問題事關(guān)重大，很敏感，改起來很難，而且大家對(duì)此可能還沒有達(dá)成共識(shí)，中央層面對(duì)此也可能存有顧慮。

　　顧慮主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農(nóng)民。城市中的“房叔”、“房姐”坐享巨額土地增值收益就是典型例子，上層可能不希望這種現(xiàn)象再次在農(nóng)村重演。第二，集體建設(shè)用地直接上市流轉(zhuǎn)勢必破壞地方政府壟斷土地市場的格局，在政府稅收收入增長大幅下滑和財(cái)稅改革還遠(yuǎn)未完成的情況下，直接斷掉地方政府的“土地財(cái)政”，既缺乏政策的可操作性，也肯定會(huì)遭到地方政府的抵制。第三，中國基層農(nóng)民“被集體”和“被自愿”的現(xiàn)象還很普遍，集體的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)往往掌控在村干部和基層官員少部分人手中，如果集體土地上市交易，農(nóng)民很可能最后既失去了土地又沒有得到實(shí)際收益，而且還可能危及18億畝耕地紅線。

　　因此，筆者判斷，在以上問題尚未解決之前，十八屆三中全會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地制度改革的著眼點(diǎn)仍會(huì)是“小改”，而不是“大動(dòng)”，上述“383”方案只能是長遠(yuǎn)目標(biāo)。改革的總體思路仍將延續(xù)十八大報(bào)告中所提的“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”、“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”等基本原則，也就是說重在調(diào)整土地收益分配，而不是允許土地性質(zhì)的直接轉(zhuǎn)換。具體來說，可能包括以下幾個(gè)方面：一是借鑒林地改革的做法，盡快完成宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)地的確權(quán)、頒證，為下一步的土地改革奠定基礎(chǔ)；二是在土地性質(zhì)和用途不改變的前提下，強(qiáng)化農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，提高土地的收益和利用效率；三是約束政府的征地行為，大幅提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)模式的試點(diǎn)范圍，特別是推進(jìn)土地股份制改革，但仍會(huì)采用“自下而上”的漸進(jìn)式改革形式；五是賦予農(nóng)民集體土地抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，將土地改革與金融改革結(jié)合起來，以提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益和在土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。

　　趙曉 北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文轉(zhuǎn)自作者博客