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　　城市化加速土地出讓呼喚制度變革

　　全國已普遍執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓招拍掛制度存在土地出讓信息披露不充分、人為設(shè)定限制條件的問題

　　我國農(nóng)村土地分為兩種，其一為耕地18.27億畝；其二為集體建設(shè)用地，這主要包括農(nóng)民宅基地、村莊建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

　　隨著城市化加速，其中耕地面積每年都以數(shù)百萬畝規(guī)模減少。其中大多由政府征為國有，轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。為確保13億人糧食供給，決策層要求守住耕地18億畝“紅線”。但有政協(xié)委員、人大代表認(rèn)為，如果耕地每年仍以三四百萬畝速度遞減，那么“紅線”終會被突破。

　　現(xiàn)行體制下，土地垂直管理、上收土地審批權(quán)，可能暫時遏制土地濫用，但并非保護耕地的根本之策。

　　完善征地制度

　　“所謂實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，其實就是實行最嚴(yán)格的政府審批制度，強化了土地管理部門的自由裁量權(quán)。”中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員曹建海指出。

　　1997～2005年，我國耕地從19.51億畝減少到18.31億畝，9年中減少耕地1.2億畝，國土部咨詢研究中心副主任劉文甲對《第一財經(jīng)日報》表示，土地已“過度非農(nóng)化”，僅“十五”期間城鄉(xiāng)建設(shè)用地就增加了1.6萬平方公里，五年中每人就多了10多平方米城鄉(xiāng)建設(shè)用地。

　　近年來，開發(fā)區(qū)尤其是省級以下開發(fā)區(qū)“遍地開花”已成為事實。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837個，平均每省有100多個，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開發(fā)區(qū)800多個。

　　但由于中央強化土地調(diào)控，地方政府用地指標(biāo)很緊張。一些市縣政府為規(guī)避土地緊縮政策，在沒有征用土地的前提下，一些企業(yè)與農(nóng)民集體組織簽訂“租地協(xié)議”，來“以租代征”，用于工業(yè)或商貿(mào)建設(shè)，甚至開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，導(dǎo)致相當(dāng)多的耕地突破政策變成了建設(shè)用地。

　　伴隨著“土地調(diào)控”政策，“以租代征”成為土地違法的“新花樣”。所謂“以租代征”，是指違反土地規(guī)劃和計劃管制，規(guī)避農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地審批，以出租(承租)、承包等方式，用農(nóng)民集體土地搞工商企業(yè)項目。即“不經(jīng)征用審批，以出租或承包為名，把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地”。

　　清華大學(xué)教授白重恩分析，土地問題的突出表現(xiàn)是缺乏統(tǒng)一市場，其癥結(jié)為現(xiàn)行土地制度和快速城市化存在根本矛盾。

　　“低價征用、高價出讓”已成為各地政府通過征地增加收入的“第二財政”。“近十年來征地這個環(huán)節(jié)，在城市化進程中征用農(nóng)民土地，拿走的資金至少有2萬億。”全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明告訴《第一財經(jīng)日報》。

　　到2005年，每公頃土地出讓金收入為355.3萬元、出讓金純收益為131.9萬元，與1995年相比，政府與集體和農(nóng)民個人的收益比由此拉大為4.8∶1，也由此導(dǎo)致近十年征地糾紛不斷。

　　國土部“征地制度改革研究”結(jié)果表明，現(xiàn)行征地制度有“三亂一難”：即征地范圍亂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“公共利益”范疇；征地補償亂，不依法補償較為普遍；征地費用分配亂，征地補償費用在集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民之間分配不合理。

　　由此，國土部將征地制度改革定位為“對現(xiàn)行征地制度完善”，核心問題是“征地補償標(biāo)準(zhǔn)的制定”。