夏磊 2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍”。2024年全國財(cái)政工作會議指出，2025年將“安排更大規(guī)模政府債券，為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供更多支撐”。

自2015年地方專項(xiàng)債券首次發(fā)行以來，其額度不斷增加、使用范圍持續(xù)優(yōu)化、使用效益不斷提升、風(fēng)險(xiǎn)管理逐步科學(xué)，日益成為積極的財(cái)政政策重要工具之一，發(fā)揮著強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用。

2024年底國辦發(fā)布最新規(guī)定，專項(xiàng)債券使用發(fā)生三大新變化

專項(xiàng)債投向領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;負(fù)面清單”管理，未納入清單的項(xiàng)目即可申請使用。除了完全無收益的項(xiàng)目、樓堂館所、形象工程和政績工程、除保障性住房和土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)及商業(yè)設(shè)施、一般競爭性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目之外，其余項(xiàng)目均可申請專項(xiàng)債券資金。“負(fù)面清單”之外皆可用，能有效緩解專項(xiàng)債項(xiàng)目匱乏問題，顯著提升專項(xiàng)債使用效率，盡快形成實(shí)物工作量。

專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍實(shí)行“正面清單”管理，擴(kuò)大至22個(gè)領(lǐng)域，用作項(xiàng)目資本金比例提高至30%。專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金范圍新增云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及城市更新、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、貨運(yùn)綜合樞紐等領(lǐng)域，促進(jìn)專項(xiàng)債在強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等方面進(jìn)一步發(fā)揮積極作用。同時(shí)，以省份為單位，將專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例上限由25%提高至30%，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。

在10省（市）和雄安新區(qū)試點(diǎn)專項(xiàng)債項(xiàng)目“自審自發(fā)”。試點(diǎn)地區(qū)有北京、上海、江蘇、浙江（含寧波市）、安徽、福建（含廈門市）、山東（含青島市）、湖南、廣東（含深圳市）、四川和河北雄安新區(qū)。這些地區(qū)項(xiàng)目清單只需經(jīng)省級政府審核批準(zhǔn)后即可發(fā)行專項(xiàng)債。專項(xiàng)債項(xiàng)目審核權(quán)限下放，有利于充分調(diào)動地方政府積極性，提升項(xiàng)目儲備和債券發(fā)行使用效率，支持經(jīng)濟(jì)大省發(fā)揮挑大梁作用。

專項(xiàng)債發(fā)行使用的發(fā)展歷程

2015年首次發(fā)行專項(xiàng)債。為了規(guī)范地方舉債融資行為，2009年起國務(wù)院同意地方發(fā)行債券，承債主體為地方政府，但由財(cái)政部代發(fā)代還。2013年十八屆三中全會通過的《決定》指出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。2014年4月，國務(wù)院發(fā)文明確提出建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；8月《預(yù)算法》修訂，正式允許地方發(fā)債融資；10月首次提出地方可發(fā)行專項(xiàng)債融資。2015年專項(xiàng)債首次發(fā)行，額度1000億。

專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模不斷增加。截至2024年12月30日，專項(xiàng)債存量規(guī)模達(dá)30.8萬億。新增專項(xiàng)債額度迅速上升后維持高位水平，2015年首次發(fā)行額度1000億，2018年超1萬億，2019年超2萬億，2020年達(dá)3.75萬億，2024年3.9萬億創(chuàng)新高。2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確表示“增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用”，2024年全國財(cái)政工作會議指出2025年將“安排更大規(guī)模政府債券”。專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)?？焖僭黾?，2015年近1萬億，2016-2019年在2-2.5萬億左右，2020為4.1萬億，2021、2022年約5萬億，2023年約6萬億，截至2024年12月29日為7.5萬億。2024年11月，人大常委會審批通過一次性增加6萬億地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額。

專項(xiàng)債投向領(lǐng)域逐年優(yōu)化。2015年，地方專項(xiàng)債主要用于公益性項(xiàng)目建設(shè)。2017年土地儲備、收費(fèi)公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造等細(xì)分品種陸續(xù)出現(xiàn)。2019年9月國常會構(gòu)建了專項(xiàng)債投向的基礎(chǔ)分類框架，共7大領(lǐng)域。2021年2月，投向領(lǐng)域增加國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和保障性安居工程，共支持9大領(lǐng)域。2022年使用范圍擴(kuò)大至10大領(lǐng)域，2023年增至11大領(lǐng)域。2024年10月12日財(cái)政部提及專項(xiàng)債用于土地儲備、收購存量商品房。11月8日人大常委會通過了專項(xiàng)債用于置換地方存量隱性債務(wù)。12月12日中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確擴(kuò)大專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍。12月16日國常會允許專項(xiàng)債用于土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。12月25日，國辦發(fā)文規(guī)定，未納入專項(xiàng)債投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請專項(xiàng)債資金。

專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金范圍持續(xù)擴(kuò)大。2019年允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，共4大領(lǐng)域。2019年9月規(guī)定各省專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金比例上限為20%，并擴(kuò)大至鐵路、收費(fèi)公路等10個(gè)領(lǐng)域。2020年將上述比例上限調(diào)整至25%。2022年10月，可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域擴(kuò)大至13個(gè)領(lǐng)域。2023年9月，新增供氣、供熱兩個(gè)至15大領(lǐng)域。2024年增至17大領(lǐng)域，12月25日擴(kuò)大至22大領(lǐng)域。

管理更加規(guī)范，能更好發(fā)揮專項(xiàng)債券宏觀調(diào)控作用

對專項(xiàng)債規(guī)模實(shí)行限額管理，風(fēng)險(xiǎn)更可控。2014年國務(wù)院規(guī)定，對地方債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，不得突破批準(zhǔn)的限額，包括專項(xiàng)債。新增地方專項(xiàng)債額度和專項(xiàng)債限額由國務(wù)院確定，報(bào)全國人大批準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市專項(xiàng)債務(wù)限額由財(cái)政部報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)各省級財(cái)政部門。

對專項(xiàng)債投向領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;負(fù)面清單”管理，使用更靈活。2021年，財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合制定了專項(xiàng)債投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單。2024年12月16日國常會指出，要實(shí)行地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，優(yōu)化項(xiàng)目審核和管理機(jī)制，適度增加地方政府自主權(quán)和靈活性。12月25日，國辦發(fā)文明確專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的“負(fù)面清單”。

提前下達(dá)部分新增專項(xiàng)債限額，發(fā)力更靠前。2018年12月，十三屆全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院2019-2022年在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。2023年10月，十四屆全國人大常委會繼續(xù)授權(quán)國務(wù)院可提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額。

風(fēng)險(xiǎn)提示：宏觀經(jīng)濟(jì)超預(yù)期波動，全球經(jīng)濟(jì)超預(yù)期衰退，地緣政治，政策不確定性，全球經(jīng)貿(mào)摩擦等風(fēng)險(xiǎn)。

證券研究報(bào)告：《專項(xiàng)債的新變化--財(cái)政系列研究之二》

對外發(fā)布時(shí)間：2025年1月7日

發(fā)布機(jī)構(gòu)：國海證券股份有限公司

本報(bào)告分析師：夏磊

SAC編號：S0350521090004

夏磊 國海證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 觀點(diǎn)新媒體專欄作者

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