夏磊 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是今年政府工作重點(diǎn)，也是各方關(guān)注焦點(diǎn)。中央高壓監(jiān)管問(wèn)責(zé)態(tài)勢(shì)下，地方債務(wù)問(wèn)題有所緩解，但部分地區(qū)壓力仍較大，亟需破解之道。

近年來(lái)，高層高度重視地方債務(wù)問(wèn)題，制定出臺(tái)了一系列政策措施，著力防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目前進(jìn)展如何？

地方顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。2023年一季度末我國(guó)政府部門杠桿率為51.5%，低于國(guó)際上通用以60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值；2022年末地方政府債務(wù)率約為125%，也顯著低于IMF確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)150%的上限。但隱性債務(wù)規(guī)模較大，根據(jù)IMF測(cè)算，2023年我國(guó)地方政府融資平臺(tái)總額預(yù)計(jì)將達(dá)到65.7萬(wàn)億元人民幣。

結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍存在，主要表現(xiàn)為：一是央地之間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。1994年分稅制改革，地方財(cái)政收入來(lái)源減少的同時(shí)，事權(quán)和財(cái)政支出在逐步增加；2012年開(kāi)始推行“營(yíng)改增”試點(diǎn)，屬于地方主力稅種的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，地方收入來(lái)源進(jìn)一步減少。二是地方之間分布不均，部分財(cái)力相對(duì)薄弱的地區(qū)還本付息壓力較大。2022年青海、貴州、吉林、甘肅、天津和海南地方政府負(fù)債率超過(guò)50%，天津、吉林、云南、遼寧、貴州、重慶、福建、河北、青海、海南、廣西、內(nèi)蒙古、湖南、山東、甘肅、湖北、黑龍江、江西、河南、安徽20省市債務(wù)率超過(guò)120%。

針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題，決策部門始終秉持市場(chǎng)化、法治化的化債原則。具體來(lái)看，中央和地方都有哪些應(yīng)對(duì)措施？

中央堅(jiān)持不救助原則，但有支持措施。對(duì)于隱性債務(wù)存量，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，但中央仍會(huì)出臺(tái)政策措施助力地方化解債務(wù)問(wèn)題，主要體現(xiàn)：適度增加政府債務(wù)限額；加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度；通過(guò)政策性開(kāi)發(fā)性金融工具、設(shè)備更新改造專項(xiàng)再貸款等方式減少地方事權(quán)；進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)盤(pán)活資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資、設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金；在推進(jìn)深圳等地探索建立政府償債備付金制度。

省級(jí)政府負(fù)總責(zé)。2022年6月國(guó)辦發(fā)文明確提出，“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)”。省級(jí)政府的化債主體責(zé)任體現(xiàn)在：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省財(cái)政資源，增強(qiáng)化債能力；二是科學(xué)分配地方政府債務(wù)新增限額；三是加大省對(duì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)基層化債進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)；四是加強(qiáng)對(duì)基層政府舉債監(jiān)管，完善防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制；五是從嚴(yán)從緊編制全省預(yù)算，削減無(wú)效支出，保障重大支出。

地方主要從兩個(gè)維度破解債務(wù)難題：

一類是通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)主體現(xiàn)金流，以時(shí)間換空間，緩解債務(wù)壓力。主要有四大舉措：一是利用貼息補(bǔ)償，安排財(cái)政資金償還。如2022年新疆精河縣財(cái)政局明確提出優(yōu)先足額安排到期政府債券還本付息資金；2022年烏蘭察布利用化債貼息資金3.85億元，有效化解償債壓力。二是通過(guò)非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)等方式債務(wù)置換，降低融資成本。如云南康旅集團(tuán)利用低成本銀行貸款置換高成本債券和非標(biāo)。三是通過(guò)發(fā)行再融資債券等方式展期，緩解短期資金壓力。如2022年山東榮成市共爭(zhēng)取省級(jí)再融資債券約19.91億元,主要用于償還對(duì)應(yīng)的到期債務(wù)。四是建立防范風(fēng)險(xiǎn)基金、信保基金、專項(xiàng)資金池化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如湖北、黑龍江、河北、貴州等地成立的信用保障基金/債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金，為企業(yè)提供短期緊急流動(dòng)性支持。

另一類是通過(guò)盤(pán)活資產(chǎn)，充分利用閑置資源等方式改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。主要有三大舉措：一是以實(shí)物資產(chǎn)抵債，或處置閑置資產(chǎn)還債。如2021年呼和浩特市處置罰沒(méi)資產(chǎn)3.47億元，全部用于政府性債務(wù)化解。二是通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債轉(zhuǎn)股等方式化債。如2020年茅臺(tái)集團(tuán)發(fā)行150億元債券用于收購(gòu)貴州高速公路集團(tuán)有限公司股權(quán)，幫助化解平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2021年工商銀行義烏分行聯(lián)合工銀投資成功實(shí)施“工銀投資-義烏國(guó)資市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股項(xiàng)目”，融資50億元，用于償還義烏國(guó)資或關(guān)聯(lián)公司債務(wù)。三是通過(guò)REITs、專項(xiàng)資管計(jì)劃等方式引進(jìn)社會(huì)資本。如2022年11月浙商滬杭甬REITs成功發(fā)行，降低了原始權(quán)益人資產(chǎn)負(fù)債率約2個(gè)百分點(diǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)超預(yù)期波動(dòng)，新冠病毒變異風(fēng)險(xiǎn)，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)政策不確定性等。

證券研究報(bào)告：《地方政府如何破解債務(wù)難題——財(cái)政專題研究報(bào)告之二》

對(duì)外發(fā)布時(shí)間：2023年6月24日

發(fā)布機(jī)構(gòu)：國(guó)海證券股份有限公司

本報(bào)告分析師：夏磊

SAC編號(hào)：S0350521090004

夏磊 國(guó)海證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 觀點(diǎn)新媒體專欄作者

免責(zé)聲明：本文內(nèi)容與數(shù)據(jù)由觀點(diǎn)根據(jù)公開(kāi)信息整理，不構(gòu)成投資建議，使用前請(qǐng)核實(shí)。