1、土地和房地產(chǎn)市場下行之下地方財政承壓

房地產(chǎn)行業(yè)對地方政府相當重要。一般公共預算和政府性基金是地方兩大主要賬本，2020年，土地出讓金收入在地方政府性基金收入中占比達91.3%，5項房地產(chǎn)稅收在地方一般公共預算收入中占比達18.6%。

當前，土地市場迅速降溫。行業(yè)資金面緊張，銷售回款不理想，房企更為重視現(xiàn)金流，房企拿地積極性下降，也更為謹慎。杭州、成都等多個集中拍地城市均有多宗土地遭遇中止出讓，22城二輪土拍流拍率明顯上升，廣州、北京、二輪土拍流拍率高達52%和60%。同時，各地多宗拍賣地塊以低價成交，溢價率下降。伴隨流拍率上升，溢價率下降，多地二輪成交金額較一輪有大幅下降，杭州、重慶、北京、南京降幅分別達78.1%、74.4%、53.8%和48.9%，直接拖累地方政府性基金收入。

大型房企出現(xiàn)債務危機。華夏幸福、藍光發(fā)展、泰禾等多家房企遭遇經(jīng)營和債務危機，引發(fā)大規(guī)模裁員、多地項目停工、債券違約。房地產(chǎn)業(yè)體量大、產(chǎn)業(yè)鏈長，與金融領域深度融合，大型房企債務危機之下，風險向三方面?zhèn)鬟f：一是向金融領域，二是上下游企業(yè)，三是房地產(chǎn)行業(yè)。

房地產(chǎn)銷售持續(xù)下行。數(shù)據(jù)顯示，受去年低基數(shù)影響，2月百強房企銷售額當月同比增幅高達159.2%。7月，百強房企銷售額單月增幅同比年內(nèi)首次由正轉(zhuǎn)負。7-10月，百強房企銷售額當月同比分別下降7.6%、20.8%、35.7%和32.2%，延續(xù)下跌態(tài)勢。

土地和房地產(chǎn)市場下行之下地方財政承壓。9月，地方一般公共預算收入當月同比下降3.5%，年內(nèi)增速首次轉(zhuǎn)負，其中，五項房地產(chǎn)相關稅收當月同比下降22.7%，增速連續(xù)四個月下降。9月，地方政府性基金收入當月同比下降10.4%，其中土地出讓收入當月同比下降11.5%。

2、地方政府如何應對？

2.1、注重發(fā)揮財政資金引導作用

政府投資作為財政政策工具之一，是政府投入資金支持相應產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從資金轉(zhuǎn)為實物資產(chǎn)的過程，以實現(xiàn)政府經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略。計劃經(jīng)濟體制時期，財政通過政府投資規(guī)模和方向等措施調(diào)控經(jīng)濟運行，并在微觀上直接參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等活動。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，財政宏觀調(diào)控也由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，形成了包括政策取向、工具組合、時機選擇、組織實施等要素在內(nèi)的宏觀調(diào)控體系。

地方收支失衡壓力大，政策發(fā)力要考慮財政可持續(xù)。從地方收支占比看，2020年，地方本級一般公共預算收入占比為54.7%，而地方本級一般公共預算支出占比為85.7%。從財政自給率來看，2009年至2020年，地方財政自給率由53.4%降低至47.6%。地方財政收支失衡壓力大，主要靠中央轉(zhuǎn)移性收入來彌補。而中央財政收入增速在回落，轉(zhuǎn)移支付能否可持續(xù)是一個日益嚴峻的問題。在此之下，地方發(fā)展的邏輯已不再是政府負債去投資。

關鍵戰(zhàn)略領域所具有的重要戰(zhàn)略意義及龐大的投資規(guī)模決定了政府投資參與的必要性，但總體原則是讓市場發(fā)揮投資主體作用。

持續(xù)放大財政資金的杠桿作用和乘數(shù)效應。更加注重結構調(diào)整，發(fā)揮財政資金引導帶動作用，促進資本及資源向戰(zhàn)略關鍵領域聚焦。同時，地方政府要用好直接政策工具和間接政策工具來達到政策引導的效果。直接產(chǎn)業(yè)政策工具主要包括由地方政府對市場準入、價格、技術和環(huán)保方面進行規(guī)制，以指導市場主體行為；間接產(chǎn)業(yè)政策工具，除了政府投資外，還包括稅收優(yōu)惠政策、差別利率、擔保等多種政策，來實現(xiàn)引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。營造良好的營商和投資環(huán)境為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展破除體制機制障礙。

2.2、收入端，開拓稅源、調(diào)整稅收結構

當前地方收入持續(xù)增速下滑，且低于支出增速。2010年以來，地方一般公共預算收入、一般公共預算支出年度增速均呈波動下滑趨勢，收入增速由高于支出增速，逆轉(zhuǎn)為收入增速低于支出增速。2020年，受疫情影響，稅收收入增速僅為-3%，帶動地方一般公共預算收入增速首次由正轉(zhuǎn)負，為-0.3%；疫情之下仍保持了有力的支出力度，地方一般公共預算支出增速為3.4%。

地方增收應著眼于長期涵養(yǎng)稅源和稅制改革帶來的稅收增量。近年來地方收入中稅收收入占比逐步下降，由2009年的80.2%下降至2020年的74.6%，下降了5.7個百分點。

第一，培育稅源。財政和經(jīng)濟相互影響，經(jīng)濟有活力，財政增收才有保障，經(jīng)濟可持續(xù)增長，財政才有可能實現(xiàn)可持續(xù)。地方增收需培育獨特優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，扶持地方企業(yè)，提振經(jīng)濟，做大稅基。

合肥市主動出擊，在發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈方面做到了全國典范。2020年，合肥市政府投資70億入股造車新勢力蔚來汽車， 2021年4月29日，蔚來與合肥市政府宣布共同規(guī)劃建設合肥新橋智能汽車產(chǎn)業(yè)園，為車企提供財稅優(yōu)惠政策、上下游配套企業(yè)引入、節(jié)約物流運輸費用等支持。此后，零跑、比亞迪等多家新能源車企落戶合肥。合肥投資蔚來的背后，是其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求，希望引入蔚來以更好地發(fā)展當?shù)刂悄茈妱悠嚠a(chǎn)業(yè)，提振當?shù)亟?jīng)濟，做大稅基。

第二，借助稅制改革調(diào)整稅收結構。營改增后，地方缺乏主體稅種。長期來看，消費稅和房地產(chǎn)稅可部分補充地方收入，完善地方稅體系。但補充收入效果取決于改革力度、從試點到全國推廣的進度。

消費稅改革初期增收規(guī)模有限。2019年國務院發(fā)布的《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》(國發(fā)〔2019〕21號)，提出“在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源”，而消費稅收入劃歸地方的原則是“改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定”。即未來改革要在中央基數(shù)收入的基礎上，帶來的增量才能給到地方，這就與增稅幅度有關。改革初期，增稅幅度大會對消費形成沖擊，與現(xiàn)行國內(nèi)內(nèi)需不足，鼓勵消費相悖。因而，初期增量部分消費稅規(guī)模并不會太大，再劃分到省市地方財政，規(guī)模更小。

房地產(chǎn)稅稅基大，稅源豐富，有望成為地方稅收收入的必要補充。從國際經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅的功能多是為地方政府提供公共財政收入，用于改善當?shù)毓卜账?，在稅率或稅收?yōu)惠等方面調(diào)節(jié)收入分配。2021年10月15日，總書記《求是》發(fā)文中提到，“要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”，但經(jīng)5年試點、立法到全國征收還需時日，征稅規(guī)模有待試點方案出臺后確定。

2.3、支出端，優(yōu)化結構、提高效率

重點領域資金需求有增無減，支出增長剛性較強。實施“十四五”規(guī)劃、構建新發(fā)展格局，以及鄉(xiāng)村振興、污染防治、教育科技、應急救災、基層“三保”、國防武警、債務付息等重點和剛性支出無不需要加強保障。保持適度支出強度之下，就必須加強財政資源統(tǒng)籌，優(yōu)化支出結構，完善資金分配和使用機制，增強財政可持續(xù)性。

第一，加大優(yōu)化財政支出結構，實現(xiàn)精準發(fā)力。

全面落實過緊日子要求，堅持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約、精打細算，把錢用在刀刃上。在持續(xù)壓縮一般性支出，壓縮非必須非剛性支出基礎之上，支出安排偏向社會民生，確保基本民生支出只增不減。持續(xù)加大民生領域投入，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，扎實推動共同富裕。

2020年，財政支出重點是保就業(yè)保民生保市場主體等相關領域。從支出增長貢獻度來看，2020年，地方一般公共預算支出增速3.4%，若分項支出貢獻度為正，說明當年該項支出增長，若貢獻度為負，當年支出減少。醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、社會保障和就業(yè)、教育的貢獻度分別為48.3%、30.4%、25.2%，是2020年支出安排的重點項目。未來“三保”相關支出仍會是預算安排重點，如教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康支出。

第二，提高財政資金效率，實現(xiàn)精準滴灌。

用好特殊轉(zhuǎn)移支付機制。2020年，由中央財政創(chuàng)新實施新增財政資金直達機制，按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，推動資金高效精準投放到終端，幫助地方落實“三保”工作。2020年，1萬億財政赤字和1萬億抗疫特別國債共2萬億納入特殊轉(zhuǎn)移支付機制；2021年，包括直接用于基層財力保障的一般性轉(zhuǎn)移支付、年初可直接分配的中央和地方共同財政事權轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付共2.8萬億納入特殊轉(zhuǎn)移支付機制。

穩(wěn)妥做好資金分配的細化工作，精準甄別支出項目和補助對象。特殊轉(zhuǎn)移支付由中央建立，對地方政府而言，要做好分配工作。中央、地方和基層之間存在縱向信息不對稱，項目繁多，地方政府應做好分配者和協(xié)調(diào)者角色。

2.4、用好專項債發(fā)力

新增專項債能有力推動地方基建和經(jīng)濟發(fā)展。從地方政府債券類別看來，我國地方政府債券可分為一般債和專項債，前者是地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經(jīng)費不足而發(fā)行的債券，后者是地方政府為了籌集資金建設某專項具體工程而發(fā)行的債券。按用途劃分，地方政府債券可分為新增債券、置換債券和再融資債券。其中，“置換債券”是為了緩解地方政府存量債務壓力、減輕地方政府利息負擔，將地方政府債務置換為地方政府債券而發(fā)行，2018年所提出的“再融資債券”則是用于償還部分到期地方政府債券本金。

專項債不計入財政赤字，具有政策靈活性。作為積極財政政策的重要工具，已成為近年發(fā)力的主力軍。

專項債發(fā)力的三大關鍵：

第一，專項債規(guī)模決定其力度。新增專項債額度由2015年的1000億元增加至2021年的3.65萬億元，力度不斷加大。在去年疫情之下，限額更是高達3.75萬億元。從地方政府債券構成來看，專項債比重逐步增加，2020年，地方政府共發(fā)行4.6萬億債券，專項債占比近80%。地方政府依靠專項債發(fā)力的優(yōu)勢在于：不同于一般債，專項債明確要求項目有收益，降低債務履約風險；專項債的政策導向明確，引導資金流入特定支持領域，如2021年，財政部和發(fā)改委明確專項債投向交通基建、農(nóng)林水利、能源等九大領域。

但專項債并非越多越好，雖不計入赤字，但如管理不當，會加劇地方債務風險。當前經(jīng)濟下行壓力大，預計未來專項債年度限額將維持高位，考慮到地方政府債務壓力，年度新增限額不會再大幅增加。

第二，專項債投向。專項債投向具有明確的政策導向，發(fā)行重點逐步從土地儲備和棚改轉(zhuǎn)向國家重大戰(zhàn)略項目和“兩新一重”方向。2017、2018年分別開始發(fā)行土儲、棚改專項債，企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，2018年，共發(fā)行土儲、棚改專項債5895、3156億元，占比達43.6%和23.3%；2019年，共發(fā)行土儲、棚改專項債7172、6782億元，占比達33.4%和31.6%。2019年9月的國常會要求2020年專項債不得投向土地儲備和房地產(chǎn)相關領域后，2020年土地儲備專項債發(fā)行量降至零，棚改專項債發(fā)行量大幅減少。

從2020年國常會到2021年政府工作報告多次提出專項債投向要求，重點更為傾向“兩新一重”及“十四五規(guī)劃”重大工程項目建設。2020年，財政部在2020年財政收支情況發(fā)布會上表示，地方政府專項債券除用于支持中小銀行化解風險外，8成用于交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施，以及職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務領域，2成用于生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、能源、冷鏈物流等領域。2021年，專項債繼續(xù)主要投向黨中央、國務院確定的重點領域和重大項目。未來，專項債持續(xù)聚焦補短板、強弱項、惠民生，精準發(fā)力穩(wěn)投資，主要投向“兩新一重”、城鄉(xiāng)建設、老舊小區(qū)改造等重大項目。

第三，發(fā)行與管理并重，加強項目審核和管理。專項債終究是地方債務，伴隨專項債持續(xù)發(fā)行，2021年8月末，已累計發(fā)行專項債14.9萬億。在地方政府化債壓力大之下，必須持續(xù)加強專項債項目審核和風險把控。

專項債的償還來源為政府性基金收入和項目收益，當前土拍熱度下滑拖累政府性基金收入下行，要更為注重項目收益能力的審核和把控。

專項債的管理對地方政府治理水平提出了新要求。地方應用好專項債工具，解決好當前專項債使用及管理存在的重大問題，提高項目質(zhì)量和資金使用效率。若因項目準備不充分、論證不嚴謹，后續(xù)風險管理不力，未能實際發(fā)揮專項債對于地方基建、經(jīng)濟的支撐作用，會進一步拖累地方經(jīng)濟發(fā)展，并增加地方債務壓力。

2021年6月7日，審計署發(fā)布《國務院關于2020年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，點名地方專項債重發(fā)行、輕管理的共通問題，應是后續(xù)地方政府管理專項債的重點方向。

具體地，根據(jù)各省發(fā)布的《2020年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，專項債管理的典型問題包括：（1）項目收益能力低，無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂；（2）項目進度慢或無法實施，這主要是由于前期論證不充分、規(guī)劃設計和方案制定不合理等，未按期開工建設；（3）資金滯留國庫、資金撥付不及時，造成資金閑置；（4）違規(guī)使用資金，將專項債資金用于購買理財、出借、發(fā)放工資等經(jīng)常性支出。

風險提示    土拍熱度持續(xù)下降、房地產(chǎn)市場持續(xù)下行、消費稅改革不及預期、房地產(chǎn)稅試點方案及進度不及預期等。

夏磊 國海證券研究所聯(lián)席所長、政策&地產(chǎn)首席分析師  觀點地產(chǎn)新媒體專欄作者

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