很多觀點(diǎn)大談房產(chǎn)稅，言之無據(jù)，有必要從多方面來厘清其中的迷霧。

龍 斌 3月1日，全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記正式開始試點(diǎn)。隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度啟動(dòng)，有關(guān)房產(chǎn)稅要開征的聲音再度興起，帶給市場(chǎng)不少困擾。

房地產(chǎn)稅到底起的是什么作用？它能否改變地方稅收結(jié)構(gòu)？它可以穩(wěn)定房?jī)r(jià)？房產(chǎn)稅的困境在哪里？對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響有多大？很多觀點(diǎn)大談房產(chǎn)稅，言之無據(jù)，有必要從多方面來厘清其中的迷霧。

財(cái)稅專家出招：房產(chǎn)稅取代土地出讓金

有一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該用房產(chǎn)稅取代地方土地出讓收入，實(shí)現(xiàn)地方政府發(fā)展轉(zhuǎn)型。

有財(cái)稅學(xué)者指出，中國(guó)有必要學(xué)西方發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)），用房地產(chǎn)稅作為政府的主要稅收來源。他們說，靠山吃山靠水吃水，地方政府財(cái)政應(yīng)該靠對(duì)持有不動(dòng)產(chǎn)的人征稅，來獲得穩(wěn)定的稅源。這種稅可持續(xù)，而土地出讓金是短期的，不可持續(xù)。

這個(gè)論調(diào)看起來有些道理。近年來，批評(píng)土地財(cái)政成為時(shí)髦，土地財(cái)政幾乎成為一個(gè)貶義詞，名聲不好，凡是主張取代土地財(cái)政的，似乎都可以得到“道義”上的支持，卻很少對(duì)土地財(cái)政前因后果作深層次思考。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)公共財(cái)政收入14.04萬億元，其中，中央一般公共財(cái)政收入6.45萬億元，地方一般公共財(cái)政收入（本級(jí)）7.59萬億元，而地方的土地出讓金收入高達(dá)4.26萬億元，雖然受市場(chǎng)調(diào)整影響，同比僅增加1340億元，增幅3.2%，但已經(jīng)相當(dāng)于地方財(cái)政收入的56%。除個(gè)別年份，土地出讓金一直高速增長(zhǎng)，對(duì)地方政府和地方財(cái)政來說，地位舉足輕重。

地方政府過度依賴高額土地出讓收入，形成了大家廣泛議論的弊端：土地收益政府占大頭，國(guó)民分享不到，國(guó)民分配結(jié)構(gòu)不良化；導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈過于低端；不利農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護(hù)；地方追求短期利益；運(yùn)用土地收入搞融資平臺(tái)，加大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；土地資源有限，不可持續(xù)；拆遷問題，等等。

為什么會(huì)有土地財(cái)政？制度設(shè)計(jì)恐怕是主要原因：首先是國(guó)有土地、集體土地不同性質(zhì)及轉(zhuǎn)化的法律劃分；其次是1994年分稅制改革，地方和中央的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，地方不得不新辟財(cái)源，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。土地財(cái)政是我們特定土地制度和財(cái)稅體制的產(chǎn)物。

解鈴還須系鈴人。不改變游戲規(guī)則，土地財(cái)政能那么容易說改就改？

房產(chǎn)稅有無可能一年征收4萬億？

我們看看財(cái)稅專家所說的“用房產(chǎn)稅取代土地出讓金”這一招靈不靈。

財(cái)稅土地財(cái)政確實(shí)不可持續(xù)，如果政府不依賴增量的土地出讓金，轉(zhuǎn)向存量的不動(dòng)產(chǎn)，讓它成為地方政府主要的稅收來源，好像可以解決稅源可持續(xù)性的問題。不過，財(cái)稅專家并沒有對(duì)這個(gè)思路的可能性、合理性、內(nèi)在影響給個(gè)說法。地方政府是不是真的可以依靠征收房產(chǎn)稅來解決發(fā)展的可持續(xù)問題？

我們先簡(jiǎn)單算個(gè)賬，看看征房產(chǎn)稅是否可能取代與土地出讓金。

有兩組數(shù)據(jù)需要財(cái)稅專家指點(diǎn)，第一組是2014年、2013年這兩年地方政府的土地出讓金收入分別為4.26萬億元、4.13萬億元，合計(jì)為8.39萬億元；第二組是過去13年間地方的土地出讓年收入總額累計(jì)近20萬億元，增長(zhǎng)超30倍。這是國(guó)家審計(jì)部門發(fā)布的數(shù)據(jù)。

請(qǐng)問，如此巨額的收入，如此龐大的地方政府的錢袋子，怎么可以靠征收老百姓的房產(chǎn)稅來替代？有房產(chǎn)的居民以及要買房產(chǎn)的居民，真的富得流油？

以當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)住宅總量185億平方米、2.5億套來計(jì)算（2010年曾測(cè)算當(dāng)時(shí)全國(guó)累計(jì)存量住房179億平方米、2.2億套），要征收每年超過4萬億元、兩年過8萬億的房產(chǎn)稅來替代土地出讓金，每套房子都需要承擔(dān)大約3.3萬元的房產(chǎn)稅（一年每套房子要繳約1.7萬元的房產(chǎn)稅）。2014年我們城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的中位數(shù)只有2.66萬元，那么，這意味著居民需要把家庭年收入中的相當(dāng)大一部分交房產(chǎn)稅才可以替代土地財(cái)政。而且，隨著房?jī)r(jià)地價(jià)走高，房產(chǎn)稅也水漲船高，屋主還需要每年繳納更多房產(chǎn)稅，這會(huì)帶來什么影響財(cái)稅專家似乎沒有說。這樣的房產(chǎn)稅可能實(shí)行嗎？有合理性嗎？答案應(yīng)該是否定的。

財(cái)稅專家如果只從政府稅源是否可持續(xù)、土地財(cái)政有無弊端來提他自己的征稅建議，而不考慮新稅種直接針對(duì)老百姓的錢袋子，那么他的建議完全可能是“損招”。這很容易讓人聯(lián)想，是不是因?yàn)橥恋爻鲎屇貌坏藉X了，才要打有房子的老百姓的主意？豈不是成了借破土地財(cái)政之名，行政府“斂財(cái)”之實(shí)？說土地財(cái)政有弊端，需要改革，是好事，但打老百姓房產(chǎn)的主意來征稅，根本上是一種利益的重新分配，實(shí)質(zhì)是把老百姓的錢轉(zhuǎn)到政府那里，這樣的做法影響一定是負(fù)面的。不思考這一層關(guān)系，就說房產(chǎn)稅取代土地財(cái)政顯然很不靠譜。這樣的政策建議從一開始方向就錯(cuò)了。

我們認(rèn)為，不能拿居民的錢袋子來填土地財(cái)政的空白，讓房產(chǎn)稅來替代天量土地出讓金不僅行不通，而且大有誤導(dǎo)和忽悠的嫌疑。

美國(guó)為什么房產(chǎn)稅可以占地方政府財(cái)政60%，原因很簡(jiǎn)單：土地私有、政府是小政府、依法行政、納稅居民可以決定和選擇政府……我們的整體環(huán)境和美國(guó)的房產(chǎn)稅可比性非常小。

土地財(cái)政是中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的必然階段

房產(chǎn)稅不能和土地財(cái)政相提并論，這兩件事性質(zhì)完全不同。

如果客觀地看待土地財(cái)政，它其實(shí)是中國(guó)式快速城鎮(zhèn)化的必然階段。

過去一二十年中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，伴隨著工業(yè)化，人口大量向城市集聚，大量的房地產(chǎn)需求和土地需求產(chǎn)生，地方經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展起來，與土地金融、土地資本化形成一個(gè)循環(huán)。

可以說，中國(guó)特定的法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與城市的發(fā)展，帶來了土地財(cái)政的現(xiàn)象，并對(duì)城市短期內(nèi)積聚大量建設(shè)資金，完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，起到重要作用。不能完全否定土地財(cái)政。我們的財(cái)稅專家沒看清楚這種深層發(fā)展關(guān)系，以致于出現(xiàn)對(duì)土地財(cái)政完全主觀的判斷。

數(shù)據(jù)是有說服力的。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年城鎮(zhèn)常住人口為7.49億人，城市化率為54.77%，而2000年的時(shí)候，全國(guó)城市常住人口才4.59億人，城市化率僅僅36.2%，15年間共有2.9億人口流入城市，每年遷入城市的人口近2000萬人，城鎮(zhèn)化率平均每年增長(zhǎng)1.2個(gè)百分點(diǎn)。

這15年間人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)起飛、產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、城市變遷、社會(huì)財(cái)富膨脹、巨大的住房、商業(yè)和辦公需求等發(fā)展特點(diǎn)，加上國(guó)家土地財(cái)稅的制度性安排，這些因素共同作用，使得城市土地出讓金猛增，并逐漸成為地方政府財(cái)稅大頭。

由此可見，我們的城鎮(zhèn)化快速階段和制度是土地財(cái)政發(fā)展的重要推動(dòng)力量。在這個(gè)發(fā)展過程中，房產(chǎn)稅的地位就顯得幾乎可以忽略不計(jì)。比如，現(xiàn)行在重慶、上海試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，作用很有限。2011年上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)，2012年一年征收的房產(chǎn)稅不到100億元，占地方財(cái)政比重很小，與上海近年土地出讓金平均超過2000億元的收入相比，幾乎可以忽略不計(jì)；重慶房產(chǎn)稅每年大約占財(cái)政的0.3%左右，微乎其微。

中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程并沒有結(jié)束，未來10-15年中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平將達(dá)到65%，這意味著未來將有9億人要生活到城市里，平均每年至少有1千萬人要遷移進(jìn)入城市，對(duì)經(jīng)濟(jì)、內(nèi)需、城市發(fā)展的推動(dòng)力十分巨大，這說明對(duì)新增土地的需求量仍然較大，土地財(cái)政存在的基礎(chǔ)沒有改變。

可以說，中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化、土地財(cái)稅制度決定了今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里土地財(cái)政難以退出歷史舞臺(tái)，房產(chǎn)稅無法替代土地出讓金。

需要人性化的、改良的土地財(cái)政

在中國(guó)特定發(fā)展模式下，土地財(cái)政具有一定合理性，但它更需要改良和改革。

有三大改變的信號(hào)值得我們注意：

一是城鎮(zhèn)化被賦予新的內(nèi)涵。未來的城鎮(zhèn)化不再僅僅是城市擴(kuò)張、造城、或者一味土地資本化，而是要站到以人為本的路徑上，核心是人的城鎮(zhèn)化，注重每個(gè)居民的公平、福利與城市共同發(fā)展。新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，一定不會(huì)重復(fù)過去不關(guān)注人的利益的土地財(cái)政。這個(gè)變化，我們已經(jīng)可以看到。

二是統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)正在試點(diǎn)和推進(jìn)。三中全會(huì)提出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地和國(guó)有土地未來同權(quán)同價(jià)，形成統(tǒng)一市場(chǎng)。土地制度改革將根本改變過往土地財(cái)政使得農(nóng)民利益得不到保障的深層次問題。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有用地才能合法進(jìn)入城市市場(chǎng)，這一轉(zhuǎn)一征，土地溢價(jià)就到了地方政府手里，農(nóng)民的利益在這種制度安排下被剝奪不少，形成土地財(cái)政最大的弊端，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距拉大，農(nóng)村發(fā)展受阻，農(nóng)民土地利益受損。本質(zhì)上，土地財(cái)政是一種利益分配格局。隨著土地制度改革推進(jìn)，土地財(cái)政的最大弊端是可以克服的。

三是嚴(yán)格規(guī)范土地出讓金使用。需要對(duì)政府的土地收益進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)管，杜絕政府隨意支出使用，取之于民，用之于民。隨著土地財(cái)政的制度建設(shè)和監(jiān)管約束日趨完善，市長(zhǎng)什么時(shí)候缺錢了就賣一塊地的現(xiàn)象就不再有，未來可以有效制止地方政府的土地依賴癥和不良沖動(dòng)。

土地制度改革、以人為本的新型城鎮(zhèn)化、完善土地出讓金管控——這三大變化，將逐漸形成新的城市發(fā)展模式，很有可能有效克服土地財(cái)政的弊端，形成一種優(yōu)化的土地財(cái)政、改良的土地財(cái)政，更注重農(nóng)民和居民均衡利益的土地財(cái)政。

也就是說，未來城鎮(zhèn)化和城市化發(fā)展，土地財(cái)政仍將發(fā)揮積極作用，而不是棄之不用。房產(chǎn)稅始終都難以在政府財(cái)稅政體系中扮演重要角色。不明白這個(gè)趨勢(shì)和道理，我們的財(cái)稅專家要么單純理想化地學(xué)美國(guó)而不著邊際，要么成為百姓眼中政府的稅“托”，均會(huì)陷入巨大的誤區(qū)。

龍斌 合富房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)

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