既要推進債務管理制度改革，又不能因債務治理而影響經(jīng)濟增長。這對2015年的地方債務治理工作來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。

趙曉 對于2015年的地方債治理，政府工作報告中的表述主要集中于三點：一是債務治理不能影響經(jīng)濟增長，即要“處理好債務管理與穩(wěn)增長的關(guān)系”；二是債務治理改革不能停，即要“創(chuàng)新和完善地方政府舉債融資機制”；三是債務治理不能冒進，即要“保障符合條件的在建項目后續(xù)融資，防范和化解風險隱患”。

可以看到，在對待地方債務治理的問題上，中央一樣在尋求一種平衡術(shù)：既要推進債務管理制度改革，又不能因債務治理而影響經(jīng)濟增長。這對2015年的地方債務治理工作來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。

首先是債務存量太大。

按照2013年的審計數(shù)據(jù)計算，2015年地方政府到期應償還的債務為2.78萬億元，這還不包括2013年6月份以后新增的債務中需要2015年償還的債務。保守估計，2015年需要償還的地方政府債務會超過3萬億。這一數(shù)字雖低于2014年的3.5萬億，但考慮到經(jīng)濟增長放緩和房地產(chǎn)市場低迷帶來的財政收入和土地出讓金收入的下滑，2015年的償債壓力仍然不小。

其次是“借新債還舊債”的老路子行不通了。

地方政府傳統(tǒng)的融資方式在2015年將迎來實質(zhì)性的變化。一方面，銀行出于響應中央號召和防范自身風險的需要開始收緊向融資平臺的貸款。銀監(jiān)會在2013年就專門發(fā)文要求“控制地方平臺貸款總量，不得新增融資平臺貸款規(guī)?！?，現(xiàn)在政府又開始撇清責任，要求“誰借誰還、風險自擔”，融資平臺從銀行繼續(xù)借錢的路子基本被堵死。另一方面，城投債在中證登新規(guī)的影響下已經(jīng)再難有大的作為。2014年城投債發(fā)行規(guī)模一舉超過1.6萬億元，但是43號文件給城投債套了一根韁繩，而中證登2014年12月對企業(yè)債質(zhì)押回購的嚴苛新規(guī)直接造成了城投債的“滑鐵盧”。

在這種形勢下，2015年的到期債務該如何償還？

政府的思路是，在43號文件規(guī)定的大框架下，開啟新的市場化的舉債模式。其一，讓“自發(fā)自還”成常態(tài)。這是頂層設(shè)計中地方政府未來的主流負債方式，包括發(fā)行一般債券和專項債券?！白园l(fā)自還”上位后，財政部“代發(fā)代還”的模式將逐步退出。但是，“自發(fā)自還”目前還處于試點階段，發(fā)債流程、信用評定、信息披露相關(guān)機制還在摸索之中。2014年在上海等10省市啟動的地方政府債券“自發(fā)自還”總規(guī)模剛剛過1000億元。即使2015年繼續(xù)擴大試點范圍，全年“自發(fā)自還”形式的發(fā)債規(guī)模應該也不會超過5000億元，與全年近3萬億的償債規(guī)模相比仍是杯水車薪。

其二，鼓勵PPP模式。PPP模式在于將市場機制引進基礎(chǔ)設(shè)施的投融資領(lǐng)域，鼓勵政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的利益共同體。但是，夢想PPP模式能立即扛起地方政府基建項目融資的大旗注定是不現(xiàn)實的：第一，并不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都可以商業(yè)化；第二，大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目盈利能力都比較差，民營資本的參與動力天然不足；第三，地方政府的透明度和信用還有待加強。公共品與服務項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，如果沒有相應法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式在中國難以有效推廣。

“借新還舊”尚且困難，如果計入因經(jīng)濟增長需要的新增債務，則2015年的地方債治理將注定會“壓力山大”。

2015年，中國經(jīng)濟去杠桿、制造業(yè)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)去庫存的調(diào)整仍將繼續(xù)，新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)尚難以沖抵傳統(tǒng)增長點收縮帶來的壓力，為穩(wěn)住7%左右的目標G DP增速，穩(wěn)住投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資仍是政府的唯一選擇。

據(jù)中誠信公司測算，2015年地方政府融資平臺的還債額約為1.4萬億，除去通過地方政府債券籌資，資金缺口還有約1萬億元。國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松則表示，如果計入存量債務接續(xù)在內(nèi)，要拉動2015年G D P增速達到7%，則還有3.5萬億元基建資金的缺口。

舊債要還，而新的舉債機制又還未建立。在此情形之下，如何“防范和化解風險隱患”？如何“處理好債務管理與穩(wěn)增長的關(guān)系”？筆者以為，以下三點最重要：

首先，政府職能要盡快轉(zhuǎn)變，這是根本。政府要由公司型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招?，要注重財政資金的使用效率，特別是要用好今年1.62萬億的財政赤字資金。地方的基礎(chǔ)設(shè)施投資公司引進市場紀律之后，要充分考慮資金層面的制約，不能再像過去那樣不考慮盈虧就進行大規(guī)模投資。

其次，要加快“自發(fā)自還”舉債機制的建立。爭取到2015年底，全國地方債券發(fā)行規(guī)模(“自發(fā)自還”加“代發(fā)代還”)能達到1萬億左右，再加上PPP的融資增量，基本做到?jīng)_抵城投債規(guī)模的下滑量。正如政府工作報告所說，要“適當發(fā)行專項債券”。

最后，要給城投債適當?shù)木彌_期。在新的市場化舉債機制完善之前，要允許符合條件、符合程序的城投債繼續(xù)存在，不能一棍子打死，因為地方政府債在短期內(nèi)無法承接城投債落幕造成的資金需求缺口。

趙曉 經(jīng)濟學博士，北京科技大學教授

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