此次土地大審計(jì)雖然動(dòng)員之多、范圍之廣、力度之大，但歸根結(jié)底也僅是一次“審計(jì)”而已，沒(méi)必要過(guò)度解讀。

趙曉 陳金保 全國(guó)土地大審計(jì)從8月份正式開始了。此次審計(jì)將對(duì)過(guò)去6年地方的土地出讓收支、土地規(guī)劃、征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行全面審計(jì)，全部工作歷時(shí)兩個(gè)月。

這是繼社保審計(jì)、地方債務(wù)審計(jì)之后的第三次全國(guó)性大規(guī)模審計(jì)。其實(shí)，去年下半年審計(jì)署已經(jīng)組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行了一次全面審計(jì)，為何時(shí)隔一年，審計(jì)署又要如此興師動(dòng)眾對(duì)土地財(cái)政再來(lái)一次大審計(jì)？其目的究竟意在何處？

不能過(guò)度解讀土地大審計(jì)

很多網(wǎng)友和媒體將此次土地大審計(jì)稱為“審計(jì)風(fēng)暴”，主要關(guān)注點(diǎn)有兩個(gè)：一是將之視為又一次的反腐攻堅(jiān)戰(zhàn)，希望籍此對(duì)近些年為民眾所詬病的土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題來(lái)個(gè)一查到底；二是希望以此次土地審計(jì)作為開端，建立土地財(cái)政管理的長(zhǎng)效機(jī)制，徹底根治地方政府的土地財(cái)政依賴癥。

老實(shí)說(shuō)，大家的這兩個(gè)愿望真的很美好，也折射了輿論和公眾對(duì)此次土地審計(jì)的厚望。不過(guò)，筆者以為，此次土地大審計(jì)雖然動(dòng)員之多、范圍之廣、力度之大，但歸根結(jié)底也僅是一次“審計(jì)”而已，沒(méi)必要過(guò)度解讀。

記得在今年3月份的兩會(huì)上，審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)過(guò)，對(duì)土地管理工作的全面審計(jì)已經(jīng)納入審計(jì)署2014年審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排。今年的政府工作報(bào)告中也提出：“今年要對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計(jì)”。全國(guó)性自查自糾土地審計(jì)工作也早在6月份就已經(jīng)開始了。什么意思呢？概括為一句話，就是土地大審計(jì)是早已安排好的一項(xiàng)專項(xiàng)工作，與此前進(jìn)行的社保審計(jì)、地方債務(wù)審計(jì)沒(méi)有什么本質(zhì)上的區(qū)別。土地審計(jì)之所以與反腐敗扯上關(guān)系，很大的原因是由于目前“打老虎”正在如火如荼進(jìn)行，但那也僅是時(shí)間上的重合而已。

2006年，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》中規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對(duì)土地出讓收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度”，但自2007年土地出讓金納入到政府性基金管理已經(jīng)7年了，小規(guī)模的抽查審計(jì)雖然有過(guò)那么幾次，但全面的系統(tǒng)性的專項(xiàng)審計(jì)還一次都沒(méi)有。作為地方政府最重要的非稅收入，今年終于對(duì)土地財(cái)政來(lái)一次全面的專項(xiàng)審計(jì)一點(diǎn)都不值得奇怪。

另一方面，要說(shuō)土地大審計(jì)能倒逼地方政府“去土地財(cái)政化”，那更是既無(wú)可能，也不現(xiàn)實(shí)。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，2011年到2013年，全國(guó)的土地出讓金收入分別為3.15萬(wàn)億、2.7萬(wàn)億和3.9萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期地方政府一般性預(yù)算收入的60%、44%和57%。僅這3年的收入就近10萬(wàn)億，規(guī)模不可謂不大。

拋開土地出讓金制度的功過(guò)不說(shuō)，試問(wèn)一下，當(dāng)前條件下，離開了土地財(cái)政，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的資金從哪里來(lái)？“保增長(zhǎng)”、“微刺激”的資金又從哪里來(lái)？在去年被審計(jì)調(diào)查的市級(jí)政府中，承諾以土地收入來(lái)償還地方債務(wù)的占比高達(dá)81%，縣級(jí)政府也超過(guò)50%，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)依然萎靡的情況下，切斷地方賣地的財(cái)路，這些債務(wù)誰(shuí)來(lái)償還？記得去年鄂爾多斯因賣地收入劇減，個(gè)別區(qū)政府甚至到了需要向銀行借款來(lái)發(fā)放公務(wù)員工資的窘境。如此情況下，指望徹底根治地方政府的土地財(cái)政依賴癥，你覺(jué)得現(xiàn)實(shí)嗎？

土地大審計(jì)重在“摸家底”

其實(shí)，土地大審計(jì)也只是“審計(jì)”，只是相比于以往，這次審計(jì)更全面，更具系統(tǒng)性而已。比如，審計(jì)的內(nèi)容既涵蓋了土地出讓，也涵蓋了耕地保護(hù)，所以牽扯的部門就比較多。但是，不管怎么說(shuō)，審計(jì)工作的目的無(wú)非有兩個(gè)：一是審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合規(guī)性、合法性和效益性；二是“摸家底”。估計(jì)這次土地大審計(jì)的目的也不會(huì)例外。

只是，很多人把注意力更多地放在了第一個(gè)方面，所以才會(huì)把土地大審計(jì)視同于反腐攻堅(jiān)戰(zhàn)。不過(guò)，筆者以為，找出點(diǎn)腐敗線索只能是此次土地審計(jì)的額外收獲而已，其重點(diǎn)應(yīng)該是在“摸家底”。在全面深化改革的大背景下，兩個(gè)月后“摸”出來(lái)的“家底”會(huì)不會(huì)全部向社會(huì)公布不好說(shuō)，但一定會(huì)成為中央高層在做改革決策時(shí)的重要參考。

首先，要摸清土地財(cái)政的“底”，以便為財(cái)稅制度改革提供參考。大家普遍的看法是，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，地方?jīng)]錢卻要辦事，土地財(cái)政依賴是被迫的，所以中央和地方要重新劃分財(cái)權(quán)。那么，地方政府到底多大程度上依賴于土地財(cái)政？土地財(cái)政的資金都用到了哪里？重新劃分財(cái)權(quán)的話，要給地方劃多少才算合適？

另外一個(gè)方案就是，可以開征房產(chǎn)稅以補(bǔ)充地方財(cái)力。那么，房產(chǎn)稅與土地財(cái)政是個(gè)什么關(guān)系？多大程度上替代？房產(chǎn)稅的征收范圍和征收稅率定在哪里合適？毫無(wú)疑問(wèn)，要回答好這些問(wèn)題，都離不開摸清土地財(cái)政的“底”。

其次，要摸清土地出讓金的“底”，以便為土地出讓資金管理改革提供參考?，F(xiàn)在的土地出讓金并沒(méi)有納入到公共預(yù)算中，而是以政府性基金收入來(lái)管理的，其收入和支出的隨意性都比較大，少收、挪用、濫用的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。此次土地審計(jì)，一個(gè)重要方面是查清楚每一宗用地出讓中，是否存在違規(guī)出讓土地的問(wèn)題。比如，出讓主體是否合法、是否落實(shí)“招拍掛”制度；是否有應(yīng)征未征、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金問(wèn)題；是否有違規(guī)使用、擠占、挪用土地出讓金問(wèn)題。只有把這些問(wèn)題都搞清楚了，才能弄明白為什么相比于10年前，土地出讓金收入增加了近30倍，錢卻還是不夠用。

最后，要摸清耕地保護(hù)的“底”，以便為農(nóng)村土地制度改革提供參考。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革成為了熱點(diǎn)，那么，到底如何改？近些年來(lái)，雖然諸如“地票交易”、“占補(bǔ)平衡”、“土地?fù)Q股權(quán)”、“土地流轉(zhuǎn)信托”等各種農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地流轉(zhuǎn)的模式早已在全國(guó)各地試點(diǎn)多年，但至今既沒(méi)能形成全國(guó)統(tǒng)一的模式，也沒(méi)有在更大范圍內(nèi)推廣。為什么？因?yàn)橹醒胍恢睋?dān)心這些政策會(huì)危機(jī)耕地保護(hù)的紅線。所以，來(lái)一次耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況的全面審計(jì)就顯得很有必要。

國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“有些問(wèn)題是因體制性障礙或制度上的漏洞產(chǎn)生的，而完善體制、機(jī)制需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程”。在這一過(guò)程中，如果不摸清“家底”，過(guò)快轉(zhuǎn)型就可能帶來(lái)不可預(yù)料的地方治理危機(jī)，而這正好契合了此次土地大審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。

趙曉北京科技大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；陳金保經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，財(cái)經(jīng)評(píng)論員。本文已發(fā)表于《金融博覽》

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