從1987年的第一拍到2013年的又一拍，已經(jīng)過(guò)去了26個(gè)年頭。這個(gè)實(shí)例，說(shuō)明為什么中國(guó)經(jīng)歷了一代人的改革開放，還是沒(méi)有理由停下腳步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

時(shí)近2013年年末，深圳有一場(chǎng)土地拍賣，標(biāo)的物是位于鳳凰社區(qū)的一幅工業(yè)用地。

事情不大，意義不小。當(dāng)時(shí)我和兩位同學(xué)一起趕到鵬城現(xiàn)場(chǎng)觀摩，有點(diǎn)感受，寫在《城鄉(xiāng)中國(guó)》快收尾的部分里了。此前，我們費(fèi)時(shí)一年對(duì)深圳土地問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告，在《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》公開發(fā)表，后又在朗潤(rùn)園每季度一期的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)觀察”上發(fā)布，連同現(xiàn)場(chǎng)聽眾的問(wèn)題與課題組的應(yīng)答，一起由南方周末摘要報(bào)道。南方周末報(bào)社還特派記者，對(duì)深圳“新土改”的最新進(jìn)展，作追蹤報(bào)道。編輯囑我寫點(diǎn)配合的文字，那就再記幾筆余言吧。

不消說(shuō)，單論土地制度變革，深圳這座改革之城就有著毋庸置疑的先鋒地位。

1987年12月1日，深圳敢為天下先，用公開拍賣之法向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓出一幅國(guó)有土地的使用權(quán)。要知道，那時(shí)我國(guó)所有法律，滿篇都是“土地不得買賣、租賃、出讓和轉(zhuǎn)讓”的字樣。是深圳先完成名滿神州的“天下第一拍”，幾十天之后，廣東省人大才于是年年底通過(guò)了首個(gè)地方性法規(guī)，確認(rèn)“城鎮(zhèn)國(guó)有土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”。來(lái)年元旦、春節(jié)過(guò)后，全國(guó)人大提出對(duì)中國(guó)改革開放具有深遠(yuǎn)意義的“1988年憲法修正案”，分別承認(rèn)了“民營(yíng)企業(yè)”和“土地的使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓”在中華人民共和國(guó)的合法地位。廣東的媒體后來(lái)評(píng)說(shuō)，深圳的第一拍推動(dòng)了憲法之修訂，這的確是史實(shí)。回頭看，1980年代的改革按實(shí)踐需要出牌，需改政策就改政策、該修法就修法，劍及履及，氣勢(shì)如虹。

不過(guò)據(jù)當(dāng)事人的回憶，“第一拍”遇到的壓力遠(yuǎn)比山大。“非法帽子”漫天飛，那是想跑也跑不掉的。更有人大罵“賣國(guó)”，原來(lái)首場(chǎng)土地拍賣會(huì)，有幾家外國(guó)公司也入圍參與競(jìng)價(jià)爭(zhēng)地，看在“道義之師”的眼里，不是大逆不道又是什么？好在那時(shí)還有一把哲學(xué)之傘——“實(shí)踐是檢驗(yàn)一切真理的標(biāo)準(zhǔn)”——多少幫忙擋了點(diǎn)風(fēng)雨。

從行政劃撥變成公開向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地，觸動(dòng)的既得利益可是不小。實(shí)際上，深圳“第一拍”成功之后，還遭遇一場(chǎng)曠日持久、更為隱蔽的利益拉鋸戰(zhàn)。

有資料表明，從1987年到1999年，深圳市用拍賣和招標(biāo)方式出讓的土地面積是少數(shù)，“協(xié)議出讓”的土地面積是大頭。其間，土地拍賣在1995-1996年還一度被終止。1998年深圳僅有兩次招標(biāo)和兩次拍賣，所得地價(jià)不過(guò)占總的土地出讓收益的百分之幾而已。“率先突破”之城，土地市場(chǎng)化的步子照樣走得踉踉蹌蹌。

“協(xié)議出讓”讓權(quán)力部門和權(quán)力人物難以割舍，恰恰在于其中留有巨大的尋租空間。雖然利益的誘惑讓不少主管官員中箭落馬，但進(jìn)一步厘清權(quán)力與土地的關(guān)系，卻像禁毒一般的不容易。記錄說(shuō)，深圳雖然創(chuàng)下第一拍的業(yè)績(jī)，但在隨后擴(kuò)大土地市場(chǎng)范圍方面卻沒(méi)有領(lǐng)先的作為。1999年，浙江率先在全省實(shí)行“經(jīng)營(yíng)性用地一律招標(biāo)拍賣”，2001年獲國(guó)務(wù)院肯定，2002年國(guó)土部發(fā)令“叫停”全國(guó)經(jīng)營(yíng)性土地的協(xié)議出讓。

另一個(gè)系統(tǒng)性的偏頗，是土地市場(chǎng)化被不恰當(dāng)?shù)鼐窒拊?ldquo;城鎮(zhèn)國(guó)有土地”的范疇之內(nèi)。本來(lái)，改革開放帶出來(lái)的民企、外資落地，遍布城鄉(xiāng)。包括深圳在內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)，港資臺(tái)資辦“三來(lái)一補(bǔ)”的工廠，既占城鎮(zhèn)國(guó)有土地，也占農(nóng)村集體土地。但是，在土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的合法化過(guò)程，卻偏向一頭，即只允許城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓，卻禁止、限制農(nóng)村集體土地向市場(chǎng)的合法轉(zhuǎn)讓。

我在《城鄉(xiāng)中國(guó)》中對(duì)此做過(guò)梳理：1988的憲法修正案，正式表述是“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這個(gè)表述當(dāng)然既涵蓋國(guó)有土地，也涵蓋農(nóng)民的集體土地，因?yàn)槲覈?guó)一共就存在兩種土地所有權(quán)。按照法律面前一律平等的法治原則，“同地同權(quán)”是題中應(yīng)有之義：國(guó)有土地可依法轉(zhuǎn)讓，集體土地也可依法轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上，以上理解也得到1988年修訂的土地管理法的確認(rèn)。

再以后的進(jìn)程就是一個(gè)分岔路口。1990年國(guó)家頒布“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例”，但集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法，除廣東等地有過(guò)一些地方性法規(guī)之外，再也沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)。不但如此，1998年修訂的土地管理法還出現(xiàn)“農(nóng)村集體土地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)”這樣有違憲法的措辭。這不但與全國(guó)農(nóng)村大量建設(shè)用地已經(jīng)入市的現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，還讓很大數(shù)量租用、購(gòu)置農(nóng)民物業(yè)的城鄉(xiāng)人民——特別是大量進(jìn)城農(nóng)民工——陷于“非法”或“得不到法律保護(hù)”的糟糕境地。就在這個(gè)過(guò)程之中，“政府一手征地、一手賣地”這樣一個(gè)畸形的土地模式成型，用我的話來(lái)說(shuō)，那活活就是一個(gè)“半拉子工程”。

深圳又一次首當(dāng)其沖。一方面，這個(gè)靠近香港的新興城市面臨難得的歷史機(jī)遇，投資和移民大量涌入，正在創(chuàng)造自近代上海崛起后又一個(gè)城市化的奇跡。另外一方面，總共2000平方公里的市域，除去農(nóng)地、生態(tài)而外僅余的一半土地面積，大部分已被開發(fā)，城市進(jìn)一步擴(kuò)展的空間有限。更麻煩的地方，是上文提及的那個(gè)“半拉子土改工程”，城鄉(xiāng)土地關(guān)系剪不斷、理不清，糾纏到一起妨礙本來(lái)就很稀缺的土地資源的有效利用。在多種力量的作用下，2004年深圳決定在原來(lái)關(guān)內(nèi)“統(tǒng)征”(即把全部土地征用為國(guó)有土地)的基礎(chǔ)上，再在原關(guān)外地區(qū)實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”(即把關(guān)外全體農(nóng)村集體居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，從而把集體土地也轉(zhuǎn)為國(guó)有土地)。此策廣遭抵制，刺激出一輪又一輪的“違建”高潮，也就是我們?cè)谡{(diào)查中看到的原農(nóng)村集體“種房保地”。

印象最深的，是當(dāng)?shù)胤沤o我們看的一幅地圖。但見整個(gè)深圳除了羅湖等幾個(gè)老關(guān)內(nèi)特區(qū)之外，密密麻麻遍布著“歷史遺留的違建房屋”與“法外土地”。更具特點(diǎn)的，是這些房屋土地與合法的城鎮(zhèn)國(guó)有土地，犬牙交錯(cuò)，混在一起?？鋸堃稽c(diǎn)說(shuō)，不要說(shuō)落下一個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目，就是一只腳踩進(jìn)這張地圖，怕也有同時(shí)涉足合法非法地產(chǎn)之嫌。人家誠(chéng)心相邀前往研究的，就是這樣一個(gè)一級(jí)難題?？扑苟ɡ砜刹皇怯脕?lái)說(shuō)笑的，當(dāng)交易費(fèi)用高過(guò)一定的水準(zhǔn)時(shí)，交易可能根本就不會(huì)發(fā)生！

答應(yīng)去，是不想錯(cuò)過(guò)借此認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型中國(guó)實(shí)際狀況的一次難得機(jī)會(huì)。但我們課題組的師生，上學(xué)的上學(xué)，教書的教書，哪里會(huì)有本事解決深圳人都一直沒(méi)有解決好的問(wèn)題？明白了這點(diǎn)，我們從一開始就明確，放棄憑自己的一得之見“出招”的幼稚念頭，轉(zhuǎn)過(guò)去細(xì)看深圳當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐，我們相信，解決大難題的辦法、元素和啟示，一定就在難題之中。這里需要的不是自以為是的“發(fā)明”，而是“發(fā)現(xiàn)”。

于是，前后一年時(shí)間尋尋覓覓，深圳管理關(guān)外房屋出租的做法，給我們一點(diǎn)啟發(fā)；處理居住在法外世界里商戶的經(jīng)驗(yàn)，又給我們一點(diǎn)啟發(fā)；甚至如何在眾多“握手樓”群里開展消防工作的實(shí)際措施，也讓我們看到解決問(wèn)題的希望。當(dāng)然，更集中的啟迪來(lái)自深圳自行探索出來(lái)的“城市更新”，那些“不講死理，轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)‘講數(shù)’”的務(wù)實(shí)態(tài)度，著實(shí)令人欣賞。但凡記下來(lái)的，我們那些出版物里都記下了，感興趣的讀者或可拿去作為參考。

深圳終于發(fā)生了“又一拍”。這回拍出來(lái)的，名義上還是國(guó)有土地，只不過(guò)市場(chǎng)收益的30%，按約分給鳳凰社區(qū)的“原農(nóng)村集體繼成組織”。在這片土地上開放出來(lái)的物業(yè)，有20%也歸鳳凰社區(qū)擁有、收益。更了不起之處，是鳳凰社區(qū)原集體以拍地收益的現(xiàn)金，購(gòu)入開發(fā)商公司的部分股權(quán)。交易推進(jìn)中，政府也不吃虧，拍地收入的70%之外，還有來(lái)自這幅僵持多年、一直未曾好好利用的物業(yè)開發(fā)之后產(chǎn)生的稅收。最重要的是，“半拉子改革工程”有望進(jìn)一步完工，潛在的社會(huì)緊張和沖突風(fēng)險(xiǎn)有所平緩。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“盡最大努力把多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法的框架”，才是我們這個(gè)高速增長(zhǎng)國(guó)家的長(zhǎng)治久安之道。

從1987年的第一拍到2013年的又一拍，已經(jīng)過(guò)去了26個(gè)年頭。這個(gè)實(shí)例，說(shuō)明為什么中國(guó)經(jīng)歷了一代人的改革開放，還是沒(méi)有理由停下腳步，仍然需要全面改革，以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

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