倘若沒(méi)有新鮮刺激的內(nèi)容，早在1987年就拍下第一錘的深圳，土地拍賣怕是上不了新聞?lì)^條的。

2013年12月20日，深圳市拍賣了一幅土地。不少媒體報(bào)道，“深圳打開(kāi)利益死結(jié)”，“新土改破冰，首宗農(nóng)地入市”，“小產(chǎn)權(quán)落地”，標(biāo)題醒目又養(yǎng)眼，令人目不暇接。很正常，倘若沒(méi)有新鮮刺激的內(nèi)容，早在1987年就拍下第一錘的深圳，土地拍賣怕是上不了新聞?lì)^條的。

當(dāng)天，我和兩位同學(xué)就在現(xiàn)場(chǎng)。我們是專程前往觀摩這場(chǎng)頗有標(biāo)志意義的土地交易的。說(shuō)新聞“標(biāo)題黨”抓眼球雖不準(zhǔn)確，但似乎也不困難。但輪到要我們自己來(lái)刻畫(huà)這場(chǎng)土地拍賣的特別之處，卻也不容易。該拍賣土地1.46萬(wàn)平米，成交價(jià)1.16億人民幣，地價(jià)款“70%歸深圳市政府”、“30%外加建成后物業(yè)的20%，歸深圳保安區(qū)街道的鳳凰社區(qū)”。問(wèn)一句吧：如果所拍之地是國(guó)有土地，收益何容鳳凰社區(qū)分享？如果不是國(guó)有土地，又何以堂堂皇皇合法地公開(kāi)拍賣？

不怕見(jiàn)笑，能把問(wèn)題問(wèn)到這個(gè)“水準(zhǔn)”，是我們20來(lái)位北大國(guó)發(fā)院的老師同學(xué)，在深圳土地問(wèn)題上調(diào)查了一年之久的“成果”！話說(shuō)2012年年初，深圳方面召開(kāi)過(guò)一個(gè)土地制度改革的研討會(huì)，請(qǐng)來(lái)專家很少，但主辦方介紹情況詳盡，又不公開(kāi)報(bào)道，擺明要認(rèn)真探查解決實(shí)際問(wèn)題之道。會(huì)后東道主問(wèn)我有沒(méi)有興趣做深入調(diào)研，其時(shí)我們的成都研究已近尾聲，遂回應(yīng)回去問(wèn)問(wèn)各位同好。

怎么可能沒(méi)興趣？深圳首開(kāi)國(guó)有土地市場(chǎng)公開(kāi)交易之先河，名滿天下。更重要的是，這個(gè)城市率先——迄今為止也是惟一——完成全部土地國(guó)有化，后續(xù)究竟如何，不來(lái)此深入一下，總有缺憾。過(guò)去對(duì)深圳的調(diào)查，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的題目碰過(guò)不少，偏偏土地方面的，還一個(gè)都沒(méi)有?，F(xiàn)有機(jī)會(huì)上門(mén)，積極響應(yīng)者眾，大家一拍即合，2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上課時(shí)回校區(qū)，做的則是案頭工作。一年多的時(shí)間，訪談?dòng)涗浲饧邮占降奈臋n、照片，收獲之豐，遠(yuǎn)超預(yù)期。東道主后來(lái)有沒(méi)有覺(jué)得“請(qǐng)神容易送神難”，我輩當(dāng)不知道(一笑)。我們自己收獲滿滿，怕要消化多年，方知養(yǎng)怡之福。調(diào)研成果，來(lái)來(lái)回回改出一份綜合報(bào)告發(fā)表(“城市更新的市場(chǎng)之門(mén)——深圳經(jīng)驗(yàn)”，刊《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2014年第3期)，有心的讀者或可找來(lái)作為參考。

感受深的，是城市土地全盤(pán)國(guó)有化引發(fā)的麻煩無(wú)窮。對(duì)那段憲法公案，本書(shū)做過(guò)梳理(見(jiàn)本報(bào)專欄“‘城市土地國(guó)有化’的由來(lái)”，以及“全盤(pán)土地國(guó)有的第一步”)。不過(guò)再次細(xì)讀1982憲法，在“城市土地屬于國(guó)家所有”的表述之后，還有一句，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。也許可以這樣解讀：屬于國(guó)家所有的，僅“城市的城區(qū)土地”而已，因?yàn)閼椃ㄟ€很明確規(guī)定，“城市郊區(qū)的土地”——除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外——屬集體所有。“城市”涵蓋城區(qū)與郊區(qū)，既然后者土地法定為集體所有，那么全部城市范圍內(nèi)之土地，在邏輯上不可能都屬于國(guó)家所有。

事實(shí)上，“1982憲法”頒布后，并沒(méi)有任何一個(gè)城市，包括直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市或縣級(jí)市，真的實(shí)施了全部城市土地歸國(guó)家所有。理由有二：一是現(xiàn)在的城市，市域范圍一般都劃得很大，既有城區(qū)也有郊區(qū)和農(nóng)村——以至于出現(xiàn)了一個(gè)老外不易聽(tīng)懂的術(shù)語(yǔ)(“某某市的城鎮(zhèn)化率”)——沒(méi)必要把全部農(nóng)村土地劃歸國(guó)家所有。二是“城市土地屬于國(guó)家所有”雖有了憲法根據(jù)，但把世世代代農(nóng)民的土地劃入國(guó)有，要履行征地手續(xù)，要支付補(bǔ)償，還要安置原來(lái)土地的主人，不是說(shuō)國(guó)有就國(guó)有那么簡(jiǎn)單。

深圳卻是唯一的例外。作為毗鄰香港的特區(qū)城市，深圳增長(zhǎng)迅猛。尤其鄧公南巡之后，中國(guó)的市場(chǎng)化開(kāi)放度急速上升，深圳的城建呈現(xiàn)比近代上海更猛烈的擴(kuò)張勢(shì)頭。這個(gè)新興城市平均每年新增建成區(qū)的面積，相當(dāng)于東部沿海地帶一個(gè)中等縣級(jí)市的市區(qū)面積。原來(lái)不過(guò)廣東省一個(gè)縣的幅員，即使全部建成城區(qū)也難滿足需要。深圳大量新增城市建設(shè)用地的要求，不能不受到土地管制政策逐年收緊的掣肘。

1992年，深圳市出臺(tái)《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》，對(duì)原特區(qū)關(guān)內(nèi)的農(nóng)村土地實(shí)行“統(tǒng)征”，即把那里的全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地。2004年，深圳市又在特區(qū)關(guān)外實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，即把全部關(guān)外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，以此實(shí)現(xiàn)全域土地的國(guó)有化。

從細(xì)節(jié)上打量，2004年的“統(tǒng)轉(zhuǎn)”沿用了1992年“統(tǒng)征”時(shí)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。問(wèn)題是12年來(lái)深圳地價(jià)早已翻番。結(jié)果，“統(tǒng)轉(zhuǎn)”廣受抵制，出現(xiàn)了關(guān)外地區(qū)“違建”和“搶建”高潮。據(jù)2010年深圳完成的農(nóng)村城市化歷史遺留問(wèn)題違法建筑信息普查資料，全市違法建筑35.7萬(wàn)棟，建筑面積3.92億平方米，用地面積131平方公里。如此規(guī)模的“法外土地”與“違建”，頗為罕見(jiàn)。

更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，是生活在“違法建筑”里的外來(lái)人口，差不多占到深圳總?cè)丝诘囊话搿Ｅc一個(gè)“正規(guī)深圳”并列的，還有一個(gè)由原村民、“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位”(“統(tǒng)轉(zhuǎn)”之后，理論上不再存在集體經(jīng)濟(jì)組織)、以及生活在違建里的龐大外來(lái)人口組成的“非正規(guī)深圳”。這里，名義上城鄉(xiāng)已完成一元化，但又隱隱生成了一個(gè)“法內(nèi)”與“法外”交織的新二元世界。

焦點(diǎn)在“違建”。以“正規(guī)深圳”的眼光看，只要土地不合法，上蓋的建筑當(dāng)然就不可能合法。但恰恰是數(shù)萬(wàn)棟深圳建筑物下之下的土地，歷史遺留的權(quán)屬紛爭(zhēng)一直緊緊地糾纏著當(dāng)下的活人。訪談多了，我們發(fā)現(xiàn)那叫“一塊土地，各自表述”：“正規(guī)深圳”認(rèn)為“應(yīng)轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)”，“非正規(guī)深圳”則認(rèn)為“應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)”！鬧來(lái)鬧去，政府宣示“全部關(guān)外土地屬于國(guó)有”，原村民及其“集體經(jīng)濟(jì)繼受單位”卻爭(zhēng)分奪秒起樓、建房——我們課題組的張惠強(qiáng)給這類行為命名，叫“種房保地”！從旁觀察，還是老鄉(xiāng)實(shí)際，要土地干嘛，還不是加蓋了物業(yè)才能有收益？你說(shuō)是你的地，那我蓋我的房，橫豎建了樓、收到租，土地國(guó)有化不國(guó)有化的，有什么關(guān)系嘛？

政府當(dāng)然拆違。不過(guò)當(dāng)我們拜訪了深圳拆違大隊(duì)之后，才明白那可是一件知易行難的工作。別的不提，執(zhí)行成本之高昂就令人望而生畏——反正有過(guò)花費(fèi)200萬(wàn)元拆除一棟建造費(fèi)1200萬(wàn)元建筑的記錄，還沒(méi)算“保持高壓態(tài)勢(shì)”的常備行政經(jīng)費(fèi)。本國(guó)國(guó)情，“條條”執(zhí)法向來(lái)離不開(kāi)“塊塊”之配合，而深圳關(guān)外最基層的“塊塊”，恰恰就是“集體經(jīng)濟(jì)繼存單位”！幾次集中拆違之后，違建高峰總算被遏制，但行家估計(jì)，“違建”的存量與增量，還是與“正建”旗鼓相當(dāng)。

困局難破，我們的思考也漸入迷茫。過(guò)去也有類似的經(jīng)驗(yàn)：對(duì)一個(gè)問(wèn)題完全無(wú)知的時(shí)候，調(diào)查進(jìn)展快，想法與招數(shù)來(lái)得更快?？墒堑鹊綄?duì)問(wèn)題有個(gè)七七八八的認(rèn)知后，卻發(fā)現(xiàn)研究再難推進(jìn)，因?yàn)檎嬲碾y題常常一時(shí)無(wú)解。幾番研討，我們橫下一條心，反正就是不抖機(jī)靈。無(wú)解就無(wú)解，也別冒充我們就比當(dāng)?shù)厝烁呙鳌Ｉ鲜兰o(jì)80年代早期第一次會(huì)楊小凱就在深圳，他當(dāng)時(shí)的話語(yǔ)我現(xiàn)在還記得清——“來(lái)闖深圳的，沒(méi)有等閑之輩，所以這里人的平均素質(zhì)遠(yuǎn)比內(nèi)地城市的為高”。深圳人沒(méi)轍的難題，我們才來(lái)看了幾天就“有解”了？當(dāng)如此“經(jīng)濟(jì)的”經(jīng)濟(jì)學(xué)者，沒(méi)什么意思吧。

沉下去，發(fā)現(xiàn)“解的元素”就在難題里。本來(lái)啊，難題讓人難受，當(dāng)事人總要尋求減輕之道。外來(lái)人靈機(jī)一動(dòng)就能有的點(diǎn)子，人家就沒(méi)有？還是早有人想到過(guò)，只是手腳受限做不成？這樣想下去，調(diào)研工作柳暗花明又一村，新發(fā)現(xiàn)接踵而至。凡可記下的，都記錄在我們那份發(fā)表的報(bào)告里了。印象最深的是深圳的城市更新：無(wú)論法外土地和違建多么插花交錯(cuò)，他們?cè)O(shè)計(jì)了一套對(duì)路的更新政策化解過(guò)去遺留下來(lái)的麻煩。細(xì)節(jié)這里展不開(kāi)，研究報(bào)告里都寫(xiě)了，反正基本思路，就是如果講理太費(fèi)勁，那就不妨試一試“講數(shù)”——“法外土地加違建”要繳付多大一個(gè)代價(jià)，政府就讓人家分享合法開(kāi)發(fā)的收益。出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)只有一個(gè)，那就是盡最大努力將多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入合法框架。

面上推開(kāi)，選先易后難的路線。2013年1月，深圳市政府下達(dá)關(guān)于優(yōu)化空間資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的文件，率先“解放”工業(yè)用地。按此政策設(shè)計(jì)，原村民及其經(jīng)濟(jì)實(shí)際控制的工業(yè)用地，愿意拿出來(lái)以國(guó)有土地拍賣的，收益可與政府分成。于是，我們才有機(jī)會(huì)看到本文開(kāi)頭的故事。準(zhǔn)確描述并不容易——此次拍出的那宗土地，在法律上屬于國(guó)有，但原村民及其集體卻有權(quán)分享30%土地收益，外加持有20%開(kāi)發(fā)出來(lái)的物業(yè)。戲中有戲，鳳凰社區(qū)還拿自己應(yīng)得之地價(jià)款，購(gòu)入開(kāi)發(fā)方(深圳方格精密器件有限公司)的部分股權(quán)。經(jīng)此，模糊不清的原住民地權(quán)，就轉(zhuǎn)為清晰的物業(yè)所有權(quán)與公司股權(quán)。深圳關(guān)外的鳳凰社區(qū)，果然飛出一只金鳳凰。

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