從根本上講，“征賣差價(jià)歸地方財(cái)政”帶出來(lái)的需求，差不多可以無(wú)限膨脹，永遠(yuǎn)也沒(méi)個(gè)夠的時(shí)候。

回頭看，打開(kāi)城鄉(xiāng)間的土地市場(chǎng)之門(mén)，繞來(lái)繞去，走的不是一條直線。拜早期改革之福，經(jīng)濟(jì)自由大增，啟動(dòng)了人和要素的流動(dòng)，結(jié)果是經(jīng)濟(jì)集聚吸引人口集聚，城市化方興未艾。落到土地上，“位置”本身開(kāi)始有價(jià)，集聚之地的市價(jià)急升，讓原本“不得買賣、不得租賃、出讓與轉(zhuǎn)讓，靠計(jì)劃指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，遲早被卷進(jìn)熙熙攘攘的市場(chǎng)深淵。

自發(fā)反應(yīng)總是原創(chuàng)。早在第一批“三來(lái)一補(bǔ)”到珠三角落地之時(shí)，那里的土地就已經(jīng)發(fā)生了“市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓”——無(wú)非是講一個(gè)價(jià)錢，原業(yè)主的土地就轉(zhuǎn)給他人用。內(nèi)地初辦第一批民營(yíng)企業(yè)，所用的土地也早已進(jìn)入“議個(gè)價(jià)錢就轉(zhuǎn)讓”的不歸路。試想溫州的私企，哪個(gè)辦廠不占地？當(dāng)年蕪湖的年廣九，還能懸空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南國(guó)”老板，她的創(chuàng)業(yè)故事是把家里房子換到臨街，擺上4張桌子就開(kāi)張。房子怎么換的？還不是講好價(jià)錢就換手？房子轉(zhuǎn)了，下面那幅土地轉(zhuǎn)沒(méi)轉(zhuǎn)？自然一并也轉(zhuǎn)了。原來(lái)，“土地市場(chǎng)”就這么簡(jiǎn)單。

過(guò)上層建筑就不容易了。調(diào)查、研究、借鑒、決策、拍板、試點(diǎn)、出政策、修老法，過(guò)不了五關(guān)、斬不了六將，那合法反應(yīng)就沒(méi)門(mén)。也拜時(shí)代之福，那年頭敢為天下先的官員似乎比后來(lái)多很多。1987年12月1日，深圳公開(kāi)拍賣第一塊土地。說(shuō)“合法”也勉強(qiáng)，因?yàn)槠鋾r(shí)禁止土地買賣、租賃和轉(zhuǎn)讓，還白紙黑字寫(xiě)在尚未修訂了的憲法里。輿論壓力更大，說(shuō)“違憲”、“走資”算輕的，更有罵“賣國(guó)”的——參與首批深圳土地競(jìng)投的44家公司中，居然包括9家外資企業(yè)！

但也不好定人家非法。是國(guó)務(wù)院授權(quán)深圳、上海、天津、廣州等城市，率先試行土地有償轉(zhuǎn)讓的。首拍當(dāng)日，時(shí)任國(guó)家體改委主任、國(guó)務(wù)院外資領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、央行副行長(zhǎng)等中央要員，外加17位城市市長(zhǎng)親臨現(xiàn)場(chǎng)“站臺(tái)”。緊接著，12月29日廣東人大通過(guò)地方法規(guī)，明確“深圳特區(qū)國(guó)有土地實(shí)行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度”。來(lái)年春天，全國(guó)人大通過(guò)1988憲法修正案，確認(rèn)“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。至此，土地市場(chǎng)的合法大門(mén)正式開(kāi)啟。

不過(guò)，細(xì)節(jié)里還藏有一個(gè)“魔鬼”。本來(lái)，自發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓并不限于國(guó)有土地——如果以數(shù)量論，無(wú)論珠三角還是內(nèi)地城鄉(xiāng)，怕還是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)出來(lái)的占多數(shù)——但到了“合法化”關(guān)鍵階段，卻被人為收窄為“唯國(guó)有土地才可向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓”。不是嗎？先是廣東地方立法，不僅把“有償使用和有償轉(zhuǎn)讓的土地制度”限于“深圳特區(qū)”(當(dāng)時(shí)俗稱“關(guān)內(nèi)”)，而且嚴(yán)格限于“國(guó)有土地”。次年全國(guó)人大修憲，明確的原則本是“土地的使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”，而是年年底修訂的《土地管理法》更明確“國(guó)有土地和集體土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但又留有一筆“但書(shū)”——“轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”。1990年，國(guó)家頒布了“城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例”，但“農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”，卻再也沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性法律的出臺(tái)。再過(guò)8年，進(jìn)一步修訂的《土地管理法》干脆下達(dá)禁令：“集體土地不得買賣、出租和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)”！此時(shí)的立法者似乎完全忘記了1988年定下來(lái)的憲法準(zhǔn)則。

結(jié)果，國(guó)有土地合法進(jìn)入了市場(chǎng)，但集體土地卻被隔絕在合法交易的大門(mén)之外。集體土地還是只能由集體成員自用——分宅基地或開(kāi)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——若要轉(zhuǎn)給非集體成員他用，那就只剩華山一條道，即由政府征用，變性為國(guó)有土地以后，再經(jīng)由政府之手轉(zhuǎn)入市場(chǎng)。

如此“政府一手征、一手賣”的土地制度，轉(zhuǎn)眼已成形27年。說(shuō)成就，這套“土地資本化”之策功效巨大，否則始于深圳、遍及珠三角、而后長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、再中西部的城鎮(zhèn)化，不可能在一代人的時(shí)間內(nèi)邁出如此耀眼的步伐。論問(wèn)題，在一派“城市像歐洲”的超級(jí)繁榮底下，城鄉(xiāng)、官民之間的緊張與沖突，也從來(lái)沒(méi)有表現(xiàn)得如此集中與夸張。號(hào)稱“太平盛世”又?jǐn)嗖涣藙?dòng)槍弄棒的，看來(lái)看去，常常不是一塊地，就是一處房。人們疑慮：這個(gè)“半拉子土地市場(chǎng)”可以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)嗎？更有資格充當(dāng)“中國(guó)模式”的典范，為人師表嗎？

答案沒(méi)出現(xiàn)，卻發(fā)生了進(jìn)一步的悄悄變革?？疵靼琢?，又一波“新土改”發(fā)源于大都市。經(jīng)濟(jì)邏輯很清晰，城市——特別是那些極富集聚潛能的大都市——更早嘗到了地價(jià)急升的甜頭，也使大都市具有更強(qiáng)烈的賣地籌資沖動(dòng)。問(wèn)題是，這類“需求”極難滿足。

從根本上講，“征賣差價(jià)歸地方財(cái)政”帶出來(lái)的需求，差不多可以無(wú)限膨脹，永遠(yuǎn)也沒(méi)個(gè)夠的時(shí)候。想想看吧，這個(gè)“政府一手征地、一手賣地”的游戲，賣地所得歸地方，但能賣出多少，卻取決于一是得到了多少“征轉(zhuǎn)地”指標(biāo)，二是當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)買地的需求量。要是“征地指標(biāo)”可由各地出價(jià)競(jìng)購(gòu)，那么市場(chǎng)力量就間接支配著“征地指標(biāo)”的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標(biāo)。

可惜事情不是這樣的。我們這個(gè)“半拉子土地市場(chǎng)”，其實(shí)還是行政主導(dǎo)，要服從內(nèi)生的鐵定準(zhǔn)則——按行政權(quán)力的等級(jí)配置征地指標(biāo)，外加某些官場(chǎng)通行、微妙無(wú)比的官員打招呼之類的調(diào)節(jié)機(jī)制。在這套體制下，各城市獲取用地指標(biāo)之多寡，與城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一定有正向關(guān)系，卻更多受制于城市的行政級(jí)別。也不能指望國(guó)家還有別的配置辦法——好比一個(gè)超級(jí)大家庭，負(fù)責(zé)分派土地指標(biāo)的“中央老爸”要面對(duì)幾百個(gè)嗷嗷待哺的兒子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，還是講輩分、比長(zhǎng)幼。于是，直轄市為一檔，副省級(jí)省會(huì)城市為一檔，地級(jí)市為一檔，縣級(jí)市又是一檔。至于到了鎮(zhèn)一級(jí)——哪怕有百萬(wàn)人口在那里常住——那就對(duì)不起了，漏剩下來(lái)還有多少算多少吧。

這就逼出一些“超越現(xiàn)體制”行動(dòng)，譬如2002年上海的“三集中”。為什么大都市先行動(dòng)？答案是他們手中有一副地價(jià)地租的好牌。既然從“老爸”那里拿不到更多指標(biāo)，何不眼睛向下，打一打郊區(qū)集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農(nóng)民及其集體早就占用了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等“非農(nóng)建設(shè)用地”。“集中”起來(lái)把結(jié)余的土地指標(biāo)賣給急需土地的中心城市，城鄉(xiāng)皆有利，何樂(lè)而不為？

好事傳千里。“三集中”很快蔓延到江浙、長(zhǎng)三角、山東、天津，也由此生成國(guó)土部新的用地政策——“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。中西部后起之秀的大城市對(duì)此也敏感得很，很快學(xué)了回去，還加上些本地的創(chuàng)造：成都在“三集中”基礎(chǔ)上“還權(quán)賦能”，先確權(quán)、再流轉(zhuǎn)；重慶搞起了有聲有色的“地票”。仿佛不經(jīng)意之間，政府主導(dǎo)的“掛鉤”在一些地方向市場(chǎng)版“掛鉤”變形，“半拉子土地市場(chǎng)”又被市場(chǎng)拉開(kāi)了一道道新的口子。

在首拍土地的深圳，“特區(qū)國(guó)有土地”入了市，關(guān)外大量的集體土地也沒(méi)閑著。須知經(jīng)濟(jì)與人口的集聚所帶來(lái)的城市土地大幅度增值，是一個(gè)在經(jīng)驗(yàn)上很容易被感知的現(xiàn)象。不難理解，合法市場(chǎng)上的“地王”疊出，近在咫尺的關(guān)外原住民及其集體，當(dāng)然不可能無(wú)動(dòng)于衷。地價(jià)上漲由近及遠(yuǎn)地蔓延，一來(lái)二去，關(guān)外地價(jià)也逐漸上升，那里村民與集體的反應(yīng)如出一轍——讓土地與房屋大量進(jìn)入市場(chǎng)。與此相似，連天子腳下盛產(chǎn)的“小產(chǎn)權(quán)”，也是相對(duì)價(jià)格惹起來(lái)的禍。地價(jià)房?jī)r(jià)那么高，合法口子又開(kāi)的那么小，那還不活活憋出一條民間入市的通道？更有溫州地方憑“地契”過(guò)戶的習(xí)慣法，全部無(wú)涉官府，一概民間自理——既然正規(guī)法律不承認(rèn)、不保護(hù)，人家老百姓自己玩，還不行？

看起來(lái)，土地入市是雙線并行的結(jié)果。一條線起于“國(guó)有土地率先合法入市”，并通過(guò)“宅基地?fù)Q房”、“留地安置”、“三集中”、“增減掛鉤”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“地票”等多種多樣試驗(yàn)性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線，從“精彩的法外世界”畫(huà)出來(lái)，其實(shí)是在基層農(nóng)村組織和部分地方法規(guī)的容許下，集體土地要頑強(qiáng)地爭(zhēng)取“同地同權(quán)”。在全國(guó)性修法完成之前，上述兩線似乎永不相交，不過(guò)越來(lái)越清晰的事實(shí)是，所謂“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”，正出現(xiàn)在這兩條平行線之間。

突然記起，公元1176年，宋代詞人辛棄疾駐節(jié)贛州，途經(jīng)造口時(shí)留下的那首菩薩蠻。是啊，“青山遮不住，畢竟東流去”，或許正可以用來(lái)描述當(dāng)下城鄉(xiāng)土地入市的路線圖。

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