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　　以上措施起到了一定的效果，最顯著的表現(xiàn)就是社會(huì)底層的居住條件得到了提升，貧民窟的蔓延受到了控制，但不足之處也相當(dāng)明顯。

　?。?）貧民窟現(xiàn)象不是一個(gè)簡(jiǎn)單的住房問題，而是城市化進(jìn)程中集合多種矛盾的綜合性社會(huì)問題，因此單純從改善居住條件入手無法根除貧民窟。英國政府投資興建的大量公共房屋使工人的住房條件明顯提升，但造成工人住區(qū)在空間上與中上階層住區(qū)隔離，住宅質(zhì)量和居住環(huán)境也比中產(chǎn)階級(jí)差很多，因而有人認(rèn)為這些住宅“僅僅是改善了貧民窟”●[5]。

　?。?）雖然政府通過立法控制貧民窟的蔓延，但執(zhí)法不嚴(yán)使相關(guān)法令如同虛設(shè)。“背靠背房屋”在英國部分地方的建設(shè)一直持續(xù)到19世紀(jì)末期，直至1920年，英國利茲的“背靠背房屋”還占全部住宅的71%。

　?。?）部分立法和建設(shè)忽視社會(huì)問題、違背市場(chǎng)規(guī)律，適得其反。英國對(duì)住房衛(wèi)生和空間間隔的立法提高了住房建設(shè)投資，造成房租上漲，無法支付較高房租的貧困人口被迫遷至其他貧民窟，反而增大了其他貧民窟的人口壓力。

　?。?）公共住房租金相對(duì)較高，只能分流貧民窟中經(jīng)濟(jì)狀況較好的人群，對(duì)多數(shù)低收入流動(dòng)人口缺乏實(shí)質(zhì)的意義。

　　此外，學(xué)術(shù)界對(duì)城市空間的認(rèn)識(shí)也間接推動(dòng)了對(duì)貧民窟的清除。美國在1893年以芝加哥舉辦世博會(huì)為契機(jī)，發(fā)起了以唯美主義為特征的城市美化運(yùn)動(dòng)，試圖通過創(chuàng)造一種城市物質(zhì)空間的形象和秩序來創(chuàng)造或改進(jìn)社會(huì)秩序，恢復(fù)城市中由于工業(yè)化而失去的視覺美與和諧生活。城市美化運(yùn)動(dòng)因其出發(fā)點(diǎn)不是解決社會(huì)問題而很快勢(shì)微。

　　三　我國的城中村問題

　　1 城中村現(xiàn)象的產(chǎn)生

　　國外沒有城中村是因?yàn)?ldquo;城中村是我國城市化進(jìn)程中的一種特殊的地域現(xiàn)象，是在特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產(chǎn)物”●[11]。一般認(rèn)為城中村現(xiàn)象在我國產(chǎn)生的特定背景有：①快速城市化過程中城市的迅速發(fā)展與擴(kuò)張；②制度障礙與管理缺位；③外來人口的涌入及其居住選擇；④農(nóng)民素質(zhì)和利益驅(qū)動(dòng)。其中，制度障礙，亦即“城鄉(xiāng)二元管理體制”或“城鄉(xiāng)二元體制”是城中村問題形成的根源性背景●[4]。

　　結(jié)合上述特定背景，以珠三角為例分析國內(nèi)城中村產(chǎn)生的過程大致為：20世紀(jì)90年代，各城市采用“只占地，不管人”的城市化政策，即在征用城郊鄉(xiāng)村集體土地時(shí)，沒有通過人口城市化把村民吸納進(jìn)城市，而是留下一定比例的集體土地供其發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)自謀出路。在這種制度下，村民延續(xù)農(nóng)民身份和農(nóng)村管理體制，成為被城區(qū)包圍的“失地農(nóng)民”，大量城中村藉此產(chǎn)生。在城鄉(xiāng)二元體制制約下，城市的管理政策與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)無法在城中村貫徹，加之監(jiān)督制度和法規(guī)不完善，致使城中村的建設(shè)管理出現(xiàn)真空。與此同時(shí)，以進(jìn)城農(nóng)民為主的大量流動(dòng)人口涌入珠三角，造成對(duì)廉價(jià)住房的廣泛需求。為獲取更多的租金收入，城中村村民對(duì)集體土地進(jìn)行了無規(guī)劃、超負(fù)荷的無序開發(fā)，并且蔚然成風(fēng)，臟亂差成為城中村的典型特征。2000年前后，珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

　　由于城中村數(shù)量多，且改造所需資金極為巨大，例如改造廣州138個(gè)城中村的保守估計(jì)是2 000億元，因而給城市全方位地帶來了空間問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題，成為當(dāng)代中國“都市病”的病癥之一。與廣州形成反差的是，上海浦東在建設(shè)之初一步到位地實(shí)現(xiàn)了土地國有化和人口城市化，因此浦東沒有城中村問題。實(shí)際上在城中村剛剛進(jìn)入學(xué)術(shù)研究視野不久的1996年，國內(nèi)第一篇以城中村改造為主題發(fā)表的論文已經(jīng)對(duì)城鄉(xiāng)二元體制下的城中村發(fā)展趨勢(shì)做了準(zhǔn)確的判斷●[12]，10年前的預(yù)測(cè)成為今天的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，這值得我們深刻反思。

　　2 城中村改造的措施

　　當(dāng)前，國內(nèi)城中村改造的主要措施有三：①政府直接投資改造城中村，例如被稱為“紹興模式”的紹興市越城區(qū)投資30億元改造了41個(gè)城中村，拆遷舊房建筑面積約235萬m●2，建設(shè)安置房建筑面積為250萬m●2，改善了5萬農(nóng)民的居住環(huán)境●[13]；②通過市場(chǎng)運(yùn)作，借助房地產(chǎn)項(xiàng)目改造城中村，這種做法以珠海“開發(fā)商主導(dǎo)型”的改造模式最為典型，即政府劃出地塊，根據(jù)城市總體規(guī)劃，由開發(fā)商進(jìn)行投資策劃，獨(dú)立承擔(dān)拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)等，在整個(gè)改造過程中政府不直接投入任何資金，而是通過減免地價(jià)等市場(chǎng)運(yùn)作方式促進(jìn)開發(fā)商的積極性；③通過城中村人口城市化、村集體經(jīng)濟(jì)股份化、變革村民身份與經(jīng)濟(jì)方式間接推動(dòng)城中村改造——在認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)二元體制的弊端后，不少城市近年來紛紛實(shí)行以戶籍變革、集體土地轉(zhuǎn)國有為核心的多種措施，把城中村納入城市一元管理體制，深圳甚至推行全面城市化，把市域內(nèi)的全部戶籍人口在2004年轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，這種舉措切斷了城中村產(chǎn)生的根源，使城中村現(xiàn)象避免進(jìn)一步惡化成為可能。

　　深圳學(xué)者李津逵認(rèn)為：“研究城市的主導(dǎo)學(xué)科，昨天是建筑學(xué)，今天是經(jīng)濟(jì)學(xué)，明天是社會(huì)學(xué)。”●①這句話對(duì)城市研究的方向作出了精辟地總結(jié)與預(yù)測(cè)，也概括了城市研究的三種實(shí)踐傾向。城中村改造作為城市研究的一部分，也大致體現(xiàn)了這三種不同的實(shí)踐傾向：①建筑與空間主導(dǎo)的傾向：側(cè)重于從空間的角度改造城中村，是最為普遍的傾向，早期的城中村改造實(shí)踐尤其如此，當(dāng)前的城中村改造也多少都帶有這種傾向；②經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的傾向：從促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度權(quán)衡城中村改造，而不是單純考慮空間環(huán)境，這種傾向以珠海模式為代表，不少城市都采用了與珠海相似的改造模式，例如2005年有“中國第一爆”之稱的深圳漁農(nóng)村改造采用的政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的“政府主導(dǎo)型”模式，其與珠海模式的主要區(qū)別是在改造初期由政府出資建設(shè)市政公用設(shè)施或?yàn)楣彩聵I(yè)做出一部分賠償，其實(shí)質(zhì)仍是房地產(chǎn)開發(fā)；③社會(huì)因素主導(dǎo)的傾向：從社會(huì)整體的角度全面分析城中村對(duì)城市的影響，以社會(huì)和諧為目標(biāo)，這種傾向在目前主要是一種趨勢(shì)，實(shí)踐尚不充分，值得指出，廣州等個(gè)別城市采取“村集體主導(dǎo)”的改造模式，以政府支持下的村民自改為主，拒絕地產(chǎn)商參與以避免商業(yè)操作引發(fā)更多的社會(huì)問題——廣州的城中村改造的進(jìn)展雖然緩慢，但“無為”的背后有著社會(huì)尺度的考量。

　　與19世紀(jì)西方貧民窟的清除措施相比，國內(nèi)城中村改造的措施比較單一：①立法欠缺，目前國內(nèi)尚無專門針對(duì)城中村的立法，在具體實(shí)踐中以珠三角為代表的不少城市過于強(qiáng)調(diào)“一村一策”，缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)范；②雖然政府直接投資改造城中村的案例屢見不鮮，但很多城市公共住房建設(shè)不足，例如1992～2005年深圳共建了58 600套經(jīng)濟(jì)適用房，但在深圳目前的住房體系中，公共住房只占4.5%，而這個(gè)比例在新加坡是80%，在毗鄰的香港也達(dá) 40%；③社會(huì)團(tuán)體的參與和合作欠缺，目前參與城中村改造的社會(huì)團(tuán)體主要是地產(chǎn)公司和村集體股份公司，幾乎沒有非盈利發(fā)展商和非政府組織的參與。