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　　在農(nóng)民、地方政府和中央政府的共同作用下，廣東省率先打破了農(nóng)地非經(jīng)政府征用不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的舊制，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)地直接入市的土地市場(chǎng)新局，這是一個(gè)建立在尊重歷史和承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新

　　吳村“護(hù)地”

　　這片地的面積并不小，大約有1600畝，本來(lái)它應(yīng)該成為南海市城東工業(yè)區(qū)的一部分，但是從2003年到現(xiàn)在，這里的大部分———約有1300畝———卻成為雜草的樂(lè)園，只有剩下的不到300畝蓋起了廠房。在寸土寸金的珠江三角洲，廣東南海市羅村鎮(zhèn)吳村這塊位于寬闊平整的水泥公路旁的荒地，委實(shí)罕見(jiàn)。

　　事情的起因得從2003年說(shuō)起。當(dāng)時(shí)，吳村前任村民小組長(zhǎng)在未獲村民的同意下，在鎮(zhèn)政府的征地協(xié)議上蓋了公章，同意工業(yè)區(qū)征用村里的近1600畝農(nóng)地。這份協(xié)議并且同時(shí)約定1600畝土地在變更用途后，其中17%的土地將返還給村民。

　　村民并不反對(duì)將土地變更為工業(yè)用途，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于補(bǔ)償：一是村民認(rèn)為17%的土地返還比例還不夠；二是征地補(bǔ)償不應(yīng)該低于省市政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；三是上級(jí)村委會(huì)不應(yīng)該截留70%的補(bǔ)償款。由此，工業(yè)區(qū)的施工被迫暫停，大部分的土地閑置了，只有約300畝返還給村民的土地得到了開(kāi)發(fā)。

　　“這關(guān)系到我們的子孫后代，因此我們絕不放棄。”年已五旬的現(xiàn)任村民小組長(zhǎng)吳景球說(shuō)。

　　吳村的故事并不是孤例。在經(jīng)濟(jì)率先起步的珠江三角洲，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直處境尷尬。一方面珠江三角洲經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，迫切需要工業(yè)用地，另一方面是在現(xiàn)行的法律下，非經(jīng)政府征用任何農(nóng)地不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。即便是能借“政府征用”改變土地用途，又面臨著另一個(gè)問(wèn)題：對(duì)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題。土地管理法規(guī)定，土地被征為國(guó)有，農(nóng)民可獲得最高不超過(guò)農(nóng)地常年產(chǎn)值30倍的征地補(bǔ)償，在珠江三角洲這個(gè)補(bǔ)償水平顯然大大低于土地變更用途后產(chǎn)生的價(jià)值。這也是吳村村民起意“護(hù)地”的根由所在。

　　幸運(yùn)的是，類(lèi)似吳村的故事今后可能不會(huì)再在廣東發(fā)生，農(nóng)戶(hù)從交易的開(kāi)始就能獲得對(duì)土地收益的主張權(quán)利——名為《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的省政府令將于10月1日起正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)地自此可以直接進(jìn)入市場(chǎng)交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。這是中國(guó)的農(nóng)地第一次贏得合法直接入市的權(quán)利。

　　隱蔽的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)

　　這一權(quán)利的合法化殊為不易。8月初，一直關(guān)注中國(guó)土地制度變革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁知悉消息后，在其專(zhuān)欄文章中以“時(shí)來(lái)風(fēng)送滕王閣”的詩(shī)句表達(dá)興奮之情。

　　現(xiàn)實(shí)中，各方的喜悅更是溢于言表。9月初，東莞國(guó)土局在試點(diǎn)鎮(zhèn)長(zhǎng)安鎮(zhèn)聽(tīng)取上百名村民代表、臺(tái)商協(xié)會(huì)、外商協(xié)會(huì)和民營(yíng)企業(yè)家協(xié)會(huì)代表對(duì)新法規(guī)的意見(jiàn)，“一片叫好”是在場(chǎng)官員對(duì)各方反應(yīng)的形容。

　　百余公里之外，佛山市國(guó)土資源局的一位負(fù)責(zé)人坦率地表示：“這是一個(gè)勇于面對(duì)現(xiàn)實(shí)的決定，理所當(dāng)然、水到渠成。”

　　罕有的各方稱(chēng)道源于一個(gè)基本事實(shí)——在全國(guó)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已是公開(kāi)的秘密。在經(jīng)濟(jì)率先起步的珠江三角洲，實(shí)際上“從改革開(kāi)放起步的那一刻開(kāi)始，隱性的農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)就開(kāi)始了”。

　　多位地方官員向記者強(qiáng)調(diào)。據(jù)國(guó)土資源部門(mén)估算，珠三角農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50%以上。佛山市南海區(qū)，數(shù)字接近50%，東莞市，這一比率在40%以上，而深圳寶安區(qū)，比例高達(dá)80%。

　　這個(gè)開(kāi)始可以追溯到1978年。那一年，安徽小崗村開(kāi)始了包產(chǎn)到戶(hù)的嘗試，而在千里之外的東莞市虎門(mén)鎮(zhèn)，則迎來(lái)了廣東省、也是全國(guó)第一家來(lái)料加工企業(yè)——太平手袋廠的設(shè)立。這家港資企業(yè)租用當(dāng)?shù)卮迕竦撵籼媒◤S房，“這是典型的集體建設(shè)用地，從那時(shí)起，集體建設(shè)用地就已經(jīng)‘入市’了，”東莞國(guó)土局的一位資深官員說(shuō)，“它同時(shí)也揭開(kāi)了全國(guó)利用外資的序幕。”

　　在當(dāng)時(shí)，不僅集體土地不可以轉(zhuǎn)讓、出租，國(guó)有土地也不可以轉(zhuǎn)讓、出租，而以土地?fù)Q發(fā)展卻是當(dāng)時(shí)惟一的選擇——這里距離香港僅有1小時(shí)的公路車(chē)程，下午到達(dá)香港葵涌碼頭的原材料，晚上就可以在東莞的流水線(xiàn)上被加工成產(chǎn)品，然后再通過(guò)香港碼頭發(fā)往全球——除了土地和廉價(jià)勞動(dòng)力，1970年代末的東莞別無(wú)他物可以提供給投資者。

　　“只不過(guò)這種做法是不公開(kāi)的，政府基本上持‘不支持、不鼓勵(lì)、不干涉’的態(tài)度。”該官員解釋。

　　進(jìn)入1980年代，為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政策開(kāi)始有所松動(dòng)，國(guó)家允許農(nóng)地用于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”以及“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”。珠三角則將土地、市政等審批權(quán)限下放到村鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)開(kāi)始大批地以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請(qǐng)建設(shè)用地，到了此時(shí)出租廠房已是合法行為，“出租時(shí)土地的使用權(quán)順帶流轉(zhuǎn)。”

　　“雖然當(dāng)時(shí)仍規(guī)定土地不能流轉(zhuǎn)，但起碼有部分人認(rèn)為，這樣的行為有合理性———村民投資建廠房再出租有何不可？難道要?jiǎng)儕Z他們的生路，讓農(nóng)民活不下去？”佛山國(guó)土局的有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)時(shí)處罰這類(lèi)行為沒(méi)有像處罰其他土地違法行為那么嚴(yán)厲，更何況現(xiàn)實(shí)中“也沒(méi)辦法查”———登記都是自用地，沒(méi)有起糾紛時(shí)，根本看不出是否出租。

　　雖然中國(guó)執(zhí)行的可能是世界上最為嚴(yán)格的土地管理制度，但在這種情況下，集體土地的隱蔽交易迅速在珠江三角洲蔓延，土地出租很快成為普遍選擇，而租金收入也成為珠三角農(nóng)村收入的主要來(lái)源。

　　發(fā)展之痛催化土地新政

　　但是這種“租金經(jīng)濟(jì)”的弊端漸漸浮現(xiàn)，一個(gè)顯見(jiàn)的問(wèn)題是單個(gè)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地流失之后獲得的補(bǔ)償并不滿(mǎn)意。

　　憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。但什么是公共利益的需要？什么是非公共利益的需要？土地征用補(bǔ)償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)是什么？現(xiàn)行土地管理法沒(méi)有進(jìn)行闡釋和界定。

　　拿吳村來(lái)說(shuō)，村民坦言，他們并不奢望鎮(zhèn)政府退還土地，只是希望征地的現(xiàn)金補(bǔ)償能再提高一些，目前他們得到的補(bǔ)償每畝不足3000元，同時(shí)，希望土地返還比例比協(xié)議的17%更高。三年堅(jiān)持下來(lái)，返還土地的數(shù)量由原來(lái)的200多畝提高到300多畝。返還土地的一部分已出租出去，“每畝地一年10000元租金”，比政府8000元一畝的租金高。

　　但這種做法顯然有其限度。在現(xiàn)有的征地制度下，集體土地合法進(jìn)入土地交易的惟一途徑是轉(zhuǎn)為國(guó)有。大量土地交易中，土地補(bǔ)償費(fèi)真正到達(dá)農(nóng)民手里的只有5%～10%左右，村集體留下20%-30%，其他上繳鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上政府。不透明的土地交易把擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民排除在外，他們幾乎沒(méi)有獲知交易價(jià)格和談判的權(quán)利。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部主任韓俊認(rèn)為，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來(lái)沒(méi)有真正賦予農(nóng)民，農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)并不完整。

　　特別的喊價(jià)方式一直在持續(xù)，征地也變得愈來(lái)愈難，特別是，由于一些征地項(xiàng)目實(shí)際上早已超出“公共利益的需要”，農(nóng)民對(duì)征地滋生了不信任情緒，而使問(wèn)題變得更為復(fù)雜。有官員形容“征用大塊的土地，真比登天還難”。

　　這樣的困難，珠三角的基層官員在1990年代初已經(jīng)開(kāi)始遭遇。當(dāng)時(shí)大量資本涌入，開(kāi)發(fā)區(qū)大批興起，土地的稀缺程度與農(nóng)民的“惜地”心理成正比。

　　1992年，南海市羅村鎮(zhèn)下柏鄉(xiāng)遇到了難題：土地分散在10個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，東一塊西一塊，投資者很難找到完整土地，只能“插花用地”。為取得更多租金收入，鄉(xiāng)政府決定把2000多畝農(nóng)地集中起來(lái)辦理集體建設(shè)用地手續(xù)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收入。

　　為說(shuō)服農(nóng)民，鄉(xiāng)干部根據(jù)土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的不同做了平均，向高產(chǎn)出的地塊額外支付補(bǔ)償，隨后興辦下柏企業(yè)集團(tuán)公司，將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股公司，1700多名村民成為公司股東，每人1股，按股分紅。以租金收入為主的公司收益按51∶49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。

　　這一安排被視為土地制度的重大創(chuàng)新，學(xué)者高度評(píng)價(jià)，并定義為“南海模式”，認(rèn)為這一模式在不轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的情形下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，并認(rèn)為值得推廣。

　　不過(guò)9月21日，在南海模式的發(fā)源地下柏鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委書(shū)記、下柏集團(tuán)董事長(zhǎng)黃志良卻對(duì)下柏的創(chuàng)新不愿多談，記者隨后在與村民交流中獲悉故事的續(xù)篇：下柏鄉(xiāng)南區(qū)村一位黃姓村民透露，土地入股后，他們確實(shí)每年都有1500元以上的“股紅”，今年還多些，每股分到2200元。但兩年前前任董事長(zhǎng)退休后，繼任的人不愿接替，村民才得知股份公司投資失誤虧空居然高達(dá)幾千萬(wàn)元。由于當(dāng)時(shí)許多地都一次性簽下50年租約并一次性收了租，因此有村民感嘆地說(shuō)：“連兒子的租金都吃完了。”

　　鄰近的村莊霧莊的村民則為自己感到慶幸，“我們的地是各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)自己管，分別出租，不簽長(zhǎng)期合同，每年收租，而且不用這些錢(qián)再投資，別人發(fā)達(dá)了我們也不羨慕，這最保險(xiǎn)”。據(jù)悉，霧莊是羅村鎮(zhèn)惟一沒(méi)有負(fù)債的集體。

　　吳村、南區(qū)、霧莊三個(gè)村子，似乎霧莊的村民最為幸運(yùn)，既免去了征地之痛、避開(kāi)了租金收益再投資不善的陷阱，又沒(méi)有錯(cuò)過(guò)土地逐年升值的收益。但對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，后者的選擇恰恰成為目前地方發(fā)展的最大約束———土地使用效率低下，土地供應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要瓶頸。

　　相距不遠(yuǎn)的東莞市已經(jīng)感到壓力：目前東莞已經(jīng)用去建設(shè)用地145萬(wàn)畝，占城市總面積的39%，距離有關(guān)方面的建設(shè)用地不超40%的頂線(xiàn)僅差1個(gè)百分點(diǎn)，新增的可用地空間極為有限。同時(shí)，東莞至2010年新增的用地指標(biāo)17.5萬(wàn)畝，目前也已經(jīng)用了11萬(wàn)畝，僅剩下6萬(wàn)多畝，每年僅有1萬(wàn)畝土地可用，在未來(lái)幾年內(nèi)如果遇上大型項(xiàng)目的話(huà)，“土地儲(chǔ)備恐怕就要捉襟見(jiàn)肘了”。

　　同時(shí)，目前東莞每畝土地的平均投資強(qiáng)度僅有22萬(wàn)美元，而蘇州達(dá)到了36萬(wàn)美元，無(wú)錫工業(yè)園達(dá)到了40萬(wàn)美元；同時(shí)，土地利用中產(chǎn)生的效益也較低，東莞土地平均建設(shè)用地每平方米僅產(chǎn)出384元，而深圳在2000年時(shí)，就已經(jīng)達(dá)到每平方米1200元，差距甚大。

　　自下而上的轉(zhuǎn)軌路徑

　　農(nóng)民的土地權(quán)利需要尊重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)滯后的產(chǎn)權(quán)約束需要強(qiáng)化，土地的利用效率需要提高，其他區(qū)域尤其是長(zhǎng)三角的競(jìng)爭(zhēng)需要應(yīng)對(duì)，進(jìn)入新世紀(jì)后，珠三角的地方官員發(fā)覺(jué)他們正面臨諸多的現(xiàn)實(shí)約束。

　　去年10月28日出臺(tái)的國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(簡(jiǎn)稱(chēng)28號(hào)文件)收緊了最后一道閘門(mén)。文件要求以最嚴(yán)格的制度保護(hù)農(nóng)田，控制用地規(guī)模。“地方已經(jīng)不可能像過(guò)去那樣向農(nóng)民要地了，只能考慮土地的存量，”國(guó)土資源部的一位官員直言，“現(xiàn)在各地最大的存量就是農(nóng)村集體建設(shè)用地。”

　　另一方面，文件又打開(kāi)了一扇新的窗子，規(guī)定“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，這為變革打開(kāi)了口子。

　　“過(guò)去的流轉(zhuǎn)雖然大量發(fā)生，但畢竟合理不合法，現(xiàn)在心里多少有點(diǎn)底了。”佛山國(guó)土局的有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

　　繞過(guò)國(guó)有征地的環(huán)節(jié)，使集體建設(shè)用地直接在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)價(jià)格，無(wú)疑是惟一有效的選擇。

　　國(guó)土資源部的這位官員則認(rèn)為：“這是中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度變革的典型路徑——實(shí)踐先于法律。”他舉國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓的例子作為佐證：1987年深圳敲響拍賣(mài)國(guó)有土地使用權(quán)的第一槌，然后是其他城市試點(diǎn)，然后是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后才是人大修改憲法，直到1998年土地管理法重新修訂，前后歷時(shí)11年。

　　周其仁則更直接將農(nóng)地直接入市與包產(chǎn)到戶(hù)相比：“包產(chǎn)到戶(hù)在上世紀(jì)80年代前期就在全國(guó)農(nóng)村普及，可是差不多要拖到二十年后，中國(guó)才有了一部農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)法。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)之用呢？更難了。”

　　從1978年的發(fā)端，1999年國(guó)土資源部開(kāi)始在全國(guó)30余處的試點(diǎn)，各地出臺(tái)各種有關(guān)農(nóng)地入市的“試行辦法”，到廣東從2003年開(kāi)始的直接入市試驗(yàn)，再到去年國(guó)務(wù)院明確有關(guān)精神，直至此次農(nóng)地直接入市在廣東破題，出臺(tái)地方性法規(guī)，其間已過(guò)去27年。

　　在文件實(shí)施的前夕，地方國(guó)土部門(mén)的官員仍感到“心里不踏實(shí)”，一位官員透露，他曾與當(dāng)?shù)貒?guó)有銀行和法院討論集體建設(shè)土地使用權(quán)抵押和權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，因?yàn)槟壳暗膿?dān)保法規(guī)定“集體土地使用權(quán)不能抵押”，這勢(shì)必為未來(lái)農(nóng)地實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程帶來(lái)操作上的難題，但是回答讓他頗為失望，“銀行沒(méi)有一個(gè)贊成，法院則說(shuō)法律還沒(méi)有修改，缺乏法理上的支撐，還很難支持。”